정·책·토·론·회

우리민족서로돕기운동 734-7070 www.nkchannel.org(자료실)

『17대 국회에서의 남북협력 법제도 정비 방안』

일 시: 2004년 6월 22일(火) 오후 2시~5시

장 소: 국회 의원회관 소회의실

주 최: 민족화해협력범국민협의회

우리겨레하나되기운동본부

우리민족서로돕기운동

후 원: 중앙일보 / 프레시안

【  차  례  】

토론회 진행순서 ----------------------------------------- 2

주제발표 1

남북 협력관계 발전을 위한 17대 국회의 과제 ---------------- 4

발표자: 이종무 (우리민족서로돕기운동 평화나눔센터 실장)

주제발표 2

남북관계 발전을 위한 법제도 정비 방안---------------------- 19

발표자: 박정원 (국민대 법대 교수)

참고자료

1. 7·4 남북공동성명 -------------------------------------- 35

2. 남북기본합의서 ----------------------------------------- 37

3. 6·15 남북공동선언 ------------------------------------- 40

4. 남북관계발전기본법안 ----------------------------------- 41

【 토론회 진행순서 】

1:40 ~ 2:00  등 록

2:00 ~ 2:10  토론회 취지 및 준비과정 (정현곤 민화협 사무처장)

2:10 ~ 5:00  정책토론회 (사회: 정현백 여성단체연합 상임대표)

발표 1: 남북 협력관계 발전을 위한 17대 국회의 과제

(이종무 우리민족서로돕기운동 평화나눔센터 실장)

발표 2: 남북관계 발전을 위한 법제도 정비 방안

(박정원 국민대 법대 교수)

지정토론

유기홍 (국회의원, 열린우리당 정책위부의장)

김남식 (통일부 교류협력심의관)

김이경 (우리겨레하나되기운동본부 사무총장)

길정우 (중앙일보 논설위원)

김인회 (민주사회를위한변호사모임 전 사무차장)

질의 및 응답

<주제발표 1>

남북협력 관계 발전을 위한 17대 국회의 과제

이종무 (우리민족서로돕기운동 평화나눔센터 실장)

< 목  차 >

1. 들어가는 글

2. 대북정책의 초당적 협력체제의 구축

3. 남북관계 법제도 정비

(1) 남북관계의 법적 성격의 규정과 관련 법 정비

(2) 남북관계발전기본법의 제정

(3) 남북협력기금의 확충 : 정부 예산 1%를 남북협력기금으로 출연

(4) (가칭) 남북협력재단법의 제정

4. 남북국회회담의 추진

5. 맺음말

남북협력 관계 발전을 위한 17대 국회의 과제

이종무 (우리민족서로돕기운동 평화나눔센터 실장)

1. 들어가는 글

올해는 대북 인도적 지원을 시작한지 10년째 되는 해이며 6.15 남북공동선언이 발표된지 4년째가 된다. 그동안 남북관계에서 얼마나 많은 변화가 이뤄졌는지 이루 말할 수 없다. 남북 당국간에는 장관급 회담, 경제분야□군사분야 회담 개최 등 상시적 대화가 이뤄지고 있다. 금강산 육로 관광도 시작되었고 개성공단의 개발, 도로□철도의 연결사업이 진행되는 등 분단의 장벽을 넘어서 민족의 혈맥이 하나씩 이어지고 있다.

1995년 북한의 식량난이 대외적으로 알려진 이후 시작된 대북 인도적 지원운동도 양적, 질적으로 커다란 변화를 이루었다. 우선 1995년 이후 2003년 말까지 민간의 대북 지원금액은 총 3,448억원 상당에 달하고 있다. 특히 남북정상회담 이후 민간의 대북 지원규모가 급증해서 2003년에만 847억원에 이르고 있다. 지원사업의 내용도 단순 구호물자의 지원에서 농업, 보건의료 분야의 다양한 개발협력 사업으로 변화 발전하였다. 지원사업과 관련해서 방북한 인원도 2000년 144명에서 2003년에는 1,320명으로 10배 가까이 늘어났다. 금강산 관광객까지 포함해서 투자, 민간교류, 이산가족 상봉, 당국 회담 등 다양한 이유로 북한을 방문하는 사람이 1년에 10만명을 넘어서고 있는 것이 오늘의 남북관계 모습이다.

2000년 421억원, 2001년 844억원, 2002년 641억원, 2003년 847억원으로 지난 4년간의 대북 지원금액이 2,753억이다.

농업분야에서는 농기계(콤바인, 경운기 등) 지원과 농기계수리공장 설치, 옥수수□감자 종자의 생산 지원, 젖소목장□산란종계장 등 가축산업 지원, 채소온실 지원 등 다각화되었다. 보건의료분야는 병원현대화를 위한 각종 의료기자재 지원, 어린이심장병센터 설치, 제약설비 지원, 수액제공장 건설, 결핵퇴치사업 등이 진행되고 있다.

표-1. 연도별 북한방문 현황 (금강산 관광객 제외)

(단위: 명)

구분	□89-□97	□98	□99	□00	□01	□02	□03	□04.5	계
인원	2,405	3,317	5,599	7,280	8,551	12,825	15,280	6,578	61,835

(출처 : 통일부 홈페이지, www.unikorea.go.kr)

또한 2000년 6.15 남북공동선언 이후 남북간에 수많은 합의서가 만들어지고 있다. 금년에만 1월에 □개성공업지구와 금강산관광지구의 출입 및 체류에 관한 합의서□, 4월에 □남북 사이의 열차 운행에 관한 기본합의서□, 5월에 □남북해운합의서□가 체결되었다. 남북 사이의 투자보장, 청산결제, 상사분쟁 해결절차, 이중과세방지 등에 관한 합의서는 이미 훨씬 전에 체결된 바 있다.

이러한 변화에도 불구하고 남북관계를 규율하고 있는 것은 14년 전 제정된 □남북교류협력에관한법률□(이하 남북교류협력법)이 유일하다. 1990년 8월 1일에 제정된 남북교류협력법은 지금까지 7차례의 개정이 있었으나 다른 법률의 개정에 따른 문구 수정 말고는 어떠한 변화도 없었다. 새 술은 새 부대에 담아야 한다는 말이 있다. 현재까지 남북관계에서 이룬 성과들을 법제도로 공고히 하며 향후 남북협력 관계의 발전을 추동해 갈 수 있는 전향적인 남북관계 법제도의 정비가 절실히 요구된다.

북한에 대한 인도적 지원사업에 대해 우리 사회는 심각한 대립과 분열을 겪었지만, 이제는 인도적 지원은 정치적 고려와 계산을 떠나 순수하게 동포애와 인도주의 정신에 따라야 한다는 국민적 합의가 이뤄졌다고 생각된다. 또한 교류와 협력을 통해 현재의 남북관계를 더욱 심화 발전시켜야 한다는 전향적 인식이 이뤄지고 있다.

정치권의 극심한 대립으로 얼룩졌던 지난 16대 국회는 남북관계의 발전을 가로 막고 그 발목을 잡았다고 해도 과언이 아니다. 이제 북핵문제 해결을 위한 6자회담이 진행되고 3대 남북 경협사업이 본격적으로 시작되는 지점에 17대 국회가 자리잡고 있다. 17대 국회는 정치 신인의 대거 진출과 개혁을 표방하면서 그 출발부터 국민적 지지와 기대를 받고 있다. 이에 남북관계 발전을 위한 17대 국회의 과제를 첫째, 대북정책의 초당적 협력체제의 구축, 둘째, 남북관계 법제도의 정비, 셋째, 남북국회회담의 추진으로 나눠서 살펴보고자 한다.

2. 대북정책의 초당적 협력체제의 구축

열린우리당과 한나라당은 2004년 5월 3일 여야 대표 회담을 갖고 □새로운 정치와 경제발전을 위한 여야 대표협약□을 발표했다. 여야 대표가 합의한 5대 과제 중 하나로 □한반도의 평화정착과 공동발전□을 채택하고, 이를 위한 국민적 합의를 도출하기 위해 국회 내에 □남북관계 발전특위□를 설치키로 하였다.

여야 대표협약에서 대북정책 관련 조항의 내용은 다음과 같다. 『헌법에 명시된 자유민주주의와 시장경제원칙을 바탕으로 한반도의 평화정착과 공동발전을 추진해 나간다. 남북관계의 발전을 위해 <원칙과 규칙>을 확립하고, 북한에 대한 경제협력을 활성화하는 방향으로 대북정책을 추진한다. 특히, 대북문제와 외교문제에 관한 사안은 여야 합의를 바탕으로 초당적으로 추진한다. 이를 위한 국민적 합의를 도출하기 위해 국회내에 초당적인 남북관계발전특위(가칭)를 설치하여, 남북관계와 관련된 현안에 대해 논의하고, 남북관계 발전을 위한 법과 제도를 정비한다.』

국민들은 그동안 대북정책을 둘러싼 여야의 소모적 정쟁에 지칠대로 지쳐 있었다. 국민의 대의기관인 국회가 오히려 국론분열을 부추키고 심화시키는 진원지가 되었다고 해도 과언이 아니었다. 이러한 상황에서 나온 여야 대표의 협약은 국민들에게 17대 국회에 대한 희망과 기대를 주고 있다. 특히 이러한 변화의 중심축에 한나라당이 서있다는 것이 중요하다. 한나라당은 4.15 총선 직전에 박근혜 대표가 □뉴한나라의 대북정책 약속□을 발표하면서 대북정책을 국민적 합의와 공감대 위에서 투명하게 추진하기 위해 □초당적 대북정책 기구□를 만들겠다고 공약한 바 있다.

그런데 국회 내에 남북관계발전특위가 만들어지면 대북정책에서 초당적 협력이 이뤄질 것인가에 대해 많은 의구심이 생긴다. 2000년 10월에 김대중 대통령과 이회창 총재가 여야 영수회담를 통해 그 해 12월에 남북관계발전지원특별위원회를 16대 국회에 설치한 바 있다. 이 특위는 설치 후 한번 회의를 하였을뿐 그 이후 1년 동안 개최된 적이 없을 정도로 유명무실하였다. 16대 국회 내내 대북정책과 관련해서 여야가 극심한 대립을 노정하였던 사실에서 초당적으로 기구를 구성한다고 협력이 보장되는 것은 아니다.

16대 남북관계발전지원특별위원회는 1기(2000.12~2002.5)에  임채정 의원을 위원장으로 해서 17인으로 구성되었고, 2기(2002.11~2004.5)는 김옥두 의원을 위원장으로 30인으로 구성되어 활동하였다.

정강과 정책을 달리하는 정당들이 초당적으로 협력한다는 것은 무엇을 말하는가? 대북정책에서 초당적으로 협력해야 한다는 당위는 남북관계, 통일문제가 정파적 이해 관계를 뛰어 넘는 민족적 과제이기 때문이다. 그런데 초당적이라는 의미가 각 정당의 다양성을 부정하는 획일성을 뜻하는 것이라면 이는 민주사회에서 있을 수 없는 일이 된다. 반면에 초당적이라는 의미가 당파로부터 분리되어 정치적으로 이용하지 말아야 한다는 것을 뜻한다면 모두에게 받아 들여질 것이다.

그래서 어떤 것이 당파적 입장이고 또 어떤 것이 초당파적 입장인지를 구분할 수 있는 잣대가 마련되어야 한다. 이번 여야대표협약서의 남북관계와 관련된 문항은 여러 번의 실랑이를 거쳐 내용을 절충하는 과정에서 의미가 많이 모호해졌다. 구체적인 정책 문제에 부딪쳤을 때 이 합의가 실제 어떤 효용이 있을지 의심스럽다.

17대 국회가 과거의 실패를 답습하지 않고 대북정책에서 초당적 대북협력을 이루기 위해선 첫째, 대북정책에 있어 각 당이 상호 합의할 수 있는 공통 부분을 찾아내 □공동 대북정책안□을 만들고, 둘째, 화이부동(和而不同)으로 서로 다름을 인정한 것에서 합의를 이끌어낼 실질적인 협상틀을 만들어야 한다.

여야의 공동 대북정책안 마련은 최근 한나라당이 6.15 공동선언의 역사적 의의를 적극적으로 평가하면서 그 가능성이 매우 높아졌다. 현재의 남북관계가 6.15 공동선언의 커다란 틀 아래에서 진행되고 있기 때문에 한나라당의 이러한 인식변화는 대북포용정책의 기조와 원칙을 수용한 것으로 볼 수 있다. 다만 추진방법 등 각론에 있어서는 여전히 커다란 차이를 노정할 것이다. 문제는 여기에 있다. 작은 차이도 곧바로 사생결단의 정치대결로 비화시키는 한국의 정치현실에서 공동 대북정책안 마련과 함께 초당적 협력기구의 구성이 제대로 되어야 하는 이유이다.

한나라당 박근혜 대표는 6.15 공동선언 4주년을 맞아 □6.15선언은 남북간 화해협력과 긴장완화에 기여했다는 점에서 역사적으로 큰 의미를 갖는다□고 말했고, 김덕룡 원내대표는 □남북의 대결시대에서 화해의 시대로 바꾸는 민족사적인 대사건□이라고 평가하였다. (http://www.hannara.or.kr)

초당적 협력기구에 대해서는 평화포럼을 중심으로 시민사회에서 오랫동안 논의가 있었다.  최근에 제기된 초당적 협력기구 방안으로는 첫째, 여□야 그리고 공공이익을 추구하는 학계 및 시민단체가 참여하는 남북관계 개선과 한반도 평화를 위한 상설 □특별위원회□를 설치하고, 둘째, 이러한 상설 특별위원회는 단순한 자문기관의 기능을 넘어, 남북관계 및 한반도 평화와 관련된 중대한 문제의 경우 국회와 대통령의 권한에 모든 것을 위임하지 않고 그 전 단계로서 이 상설위원회의 심의를 거치도록 하며, 셋째, 이 위원회의 제안을 국회와 정부가 심의하도록 하는 법적 규정을 만든다는 것이다.

평화포럼은 초당적 협력체제 구축, 일반시민이 주체가 되는 평화통일, 동북아시아 평화네트워크 구성을 목적으로 2000년 8월에 설립되어 □남북평화를 위한 초당적 협력□이라는 주제로 시민사회, 학계, 정치인들이 참여하는 대화모임을 여러차례 진행해왔다. 평화포럼이 2000년 4월 30일에 개최한 □정치 시민사회 대화모임□에서 오재식(월드비전코리아 전 회장)은 □상생의 정치문화와 한반도 평화□라는 주제 발표에서 이와 같이 제안하였다. (http://www.peaceforum.or.kr/iside/dialove01.aspx)

이 지점에서 우리는 각자에게 진지한 질문을 던질 필요가 있다. 여야 대표협약의 의미를 폄하할 생각은 없지만 과연 지금 그 협약은 실천되고 있는가? 그렇게 남북관계발전특위가 만들어진다고 해서 제대로 운영이 되겠는가? 공동 대북정책안을 마련하고 초당적 협력기구를 만들기 위해선 무엇보다도 중요한 것이 결과가 아니라 그 과정에 있다.

그래서 여야 정당과 시민사회, 학계가 공동으로 참여하는 □대북정책의 초당적 협력을 위한 국민대토론회□를 개최할 것을 제안한다. 여야 정당과 시민사회 대표, 학계 전문가로 국민대토론회 준비위원회를 구성해서 합의가 이뤄질 때까지 공개/비공개 토론회를 계속해서 개최해야 한다. 이 과정을 통해 공동 대북정책안과 초당적 협력기구 구성에 대한 합의가 이뤄지면 이러한 내용을 담은 □남북관계 발전을 위한 17대 국회 결의□를 해서 구속력 있는 공식문서로 만들어야 한다.

3. 남북관계 법제도 정비

(1) 남북관계의 법적 성격의 규정과 관련 법 정비

흔히 영토조항이라 부르는 헌법 제3조에는 □대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다□고 규정되어 있다. 이에 따라 북한은 자동적으로 국가보안법 제2조에 따른 반국가단체가 된다. 반면에 남북간의 상호 교류와 협력을 촉진하기 위해 만들어진 남북교류협력법은 국가보안법과 배치된다. 이를 해소하기 위해 남북교류협력법 제3조에서 정당하다고 인정되는 남북교류협력 행위는 다른 법률에 우선한다고 규정하여 국가보안법과의 충돌을 미봉적으로 덮어두었다.

국가보안법 제2조에 □이 법에서 반국가단체라 함은 정부를 잠칭하거나 국가를 변란할 것을 목적으로 하는 국내외의 결사 또는 집단으로서 지휘통솔체제를 갖춘 단체를 말한다□고 정의하고 있다.

남북교류협력법 제3조의 다른 법률과의 관계에서 □남한과 북한과의 왕래, 교역, 협력사업 및 통신역무의 제공 등 남북교류와 협력을 목적으로 하는 행위에 관하여는 정당하다고 인정되는 범위안에서 다른 법률에 우선하여 이 법을 적용한다□고 되어 있다.

이를 통해 적대관계에 있는 북한과의 교류협력이 법적으로 가능해졌지만 2000년 6.15 공동선언 이후 변화된 남북관계를 규율하기에는 너무나 낡아버렸다. 지금은 이와 같은 미봉적인 법적 규정으로 남북관계를 규율할 수 있는 상황이 지났다. 현행 남북관계 법제도의 가장 큰 문제점은 남북관계의 법적 성격에 대한 규정이 없다는 것이다. 그래서 변화된 상황에 맞춘 법제도 정비 작업은 남북관계의 법적 성격을 규정하는 것에서 출발해야 한다.

국가보안법 개정 또는 폐지에 대해 찬반 양론이 심각하게 대립하고 있다. 이에 대해 현재의 미비한 법률체계와 법리적으로 상호 모순되는 규정이 찬반 세력 모두에게 각각의 정당성을 부여해줘 오히려 국론 분열을 더욱 심화시키는 한 원인임을 직시해야 한다.

1991년 12월 13일에 남한의 정원식 총리와 북한의 연형묵 총리가 □남북 사이의 화해와 불가침 및 교류, 협력에 관한 합의서□(이하 남북기본합의서)를 체결하였다. 이 합의서에는 남북관계를 □쌍방 사이의 관계가 나라와 나라사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계□라고 규정하고 있다. 바로 이 규정이 남북관계의 법적성격을 규정하는 출발점이 되어야 한다.

남북기본합의서는 제1장 남북화해, 제2장 남북불가침, 제3장 남북교류협력, 제4장 수정 및 발효 등 총 4장 25조로 구성되어 있다. 그리고 1992년 9월에 남북화해, 남북불가침, 남북교류협력의 각 장에 대한 이행과 준수를 위한 부속합의서가 체결되었다.

장기간의 분단과 냉전, 그리고 탈냉전이라는 역사적인 과정에서 남북관계의 법제도도 역사성을 가지며 변화할 수밖에 없다. 이를 커다랗게 3단계로 구분해서 살펴 보면, 1단계는 적대관계로 국가보안법이 규율하는 시기이며 이는 탈냉전과 함께 역사적으로 종언을 고했다. 2단계는 남북기본합의서에서 규정한 바와 같이 통일을 지향하는 과정에서의 잠정적인 특수관계로 현 시기이다. 마지막으로 3단계는 남북한이 통일의 방식과 절차에 합의하여 통일을 이루는 시기일 것이다.

헌법 제4조에는 □대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다□로 되어 있다. 이는 통일의 상대방으로서 북한의 실체 인정과 평화적 방법에 의한 통일을 규정하고 있는 것이며, 따라서 남북기본합의서에 따른 남북관계의 법적성격 규정에 대한 헌법적 근거가 된다.

그러면 통일을 지향하는 과정에서의 잠정적인 특수관계를 법제도로 규범화 한다는 것은 실제적으로 무엇을 의미하는가? 이는 남북기본합의서의 제1조에 □남과 북은 서로 상대방의 체제를 인정하고 존중한다□라는 조항에 간명하게 표현되어 있다. 즉 현재의 남북관계를 국가보안법으로 규율할 수 없다는 것이다. 정치, 경제, 군사, 사회, 문화의 전반적인 분야에서, 그리고 당국 차원과 민간 차원에서 다방면으로 교류협력이 진행되고 있다. 이제 그 내용이 다의적이고 그 적용범위에 과도한 광범성이 위헌의 소지가 있다고 지적되어온 국가보안법은 폐지되거나 또는 대폭적으로 개정되어야 할 것이다.

헌법재판소는 국가보안법이 법치주의와 죄형법정주의에 위배되어 위헌의 소지가 있다고 지적하고 국가보안법 한정합헌판결을 내렸다; 1990. 4. 2. 89 헌가 113 전원재판부결정.

이렇게 남북관계의 법적 성격이 명확히 규정되어야 남북관계 법제도가 법체계상으로나 법리적으로나 충돌하지 않고 정비될 수 있으며, 다음에 제기하는 남북관계기본법 제정에 대한 논의가 이뤄질 수 있다. 남북관계가 발전함에 따라 대북 인도적 지원단체와 남북교류협력단체들도 국가보안법의 개폐 문제에 초연할 수 없게 되었다. 이제 이해당사자의 하나로 적극적으로 개폐에 대한 입장을 표명하고 행동해야 할 것이다.

(2) 남북관계발전기본법의 제정

열린우리당은 총선이 끝난 4월 24일에 17대 국회 개원시 처리해야 할 개혁입법을 발표하였다. 법사, 행자, 통일외교통상, 교육, 산업자원, 농림해양, 노동환경, 보건복지별로 총 47개 법률의 제개정을 목표로 하고 있다. 그 중 통일외교통상 부문에서는 남북관계발전기본법의 제정을 개혁입법으로 분류해 놓고 있다. 이 법안의 제정은 열린우리당의 4.15 총선 공약 중 하나이며, 그 1년 전인 2003년 4월에는 임채정 의원 등 36명의 국회의원이 남북관계발전기본법안을 제출한 적이 있다. 현재 열린우리당이 17대 국회에서 추진하려는 남북관계발전기본법안의 주요 내용은 첫째, 남북관계의 성격과 통일의 원칙, 대북정책의 방향, 둘째, 남북회담 대표의 임명 및 합의서 체결절차 등에 대한 것이다.

임채정 의원 등이 발의한 남북관계발전기본법안은 첫째, 남북기본합의서에 따라 남북관계의 성격을 규정함으로써 변화된 남북관계의 현실을 반영하고 있고, 둘째, 정부의 대북정책이 투명하게 추진될 수 있는 법적 근거를 제공하며, 셋째, 남북 당국간 합의서가 법적 실효성을 가질 수 있도록 하고 있다.

남북교류협력법은 남북관계에 있어서 근거법적 성격을 갖고 있음에도 법률 제정 당시의 시대적 한계에 의해 절차법 수준의 내용으로 일관하고 있다. 그래서 남북교류협력법 체제를 뛰어넘어 남북관계발전기본법을 제정키로 한 것은 시의적절한 것이 아닐 수 없다.

그러나 남북관계의 근거법으로서의 기본법이 되기 위해서는 다음과 같은 내용이 보완되어야 한다.

첫째, 남북간에 맺은 3대 중요 문서인 7.4 공동성명, 남북기본합의서와 6.15 공동선언의 의 정신이 반영되어야 한다.

분단상황은 잠정적이며 평화적인 방법에 의해 통일을 지향해 나갈 때 위의 3대 문서는 민족통일의 장전일 수 밖에 없다. 이를 인정하지 않고 남북간에 신뢰성 있는 관계를 만들 수 없다. 특히 남북기본합의서에 정한 남북화해, 남북불가침, 남북교류협력 등에 관한 기본적인 사항이 반영되어야 할 것이다.

둘째, 남북관계를 발전시키기 위한 각종 정책수단에 관한 사항을 포함해야 한다.

정치□경제□사회□문화 등 각 분야에서의 남북관계를 발전시키기 위한 진흥 및 육성정 책, 대북 인도적 지원분야의 활동을 촉진하기 위한 정책수단에 관한 기본적 사항들을 정해야 한다.

(3) 남북협력기금의 확충 : 정부 예산 1%를 남북협력기금으로 출연

2000년 남북정상회담 이후 남북협력기금의 수요가 계속 증대하고 있다. 남북협력기금 사업비 중 주요 항목은 인도적 대북지원, 민족공동체 회복 자금대출, 교류협력 기반조성 사업비로 되어 있다. 그 구체적 내용을 보면 인도적 대북지원비는 비료지원, 국제기구 및 민간단체를 통한 대북지원비이고, 민족공동체 회복 자금대출은 식량차관과 자재, 장비차관 등이며, 교류협력 기반조성비는 남북 철도, 도로 연결, 개성공당 기반시설 건설 등의 사업비이다. 이 3개 항목의 사업비가 2003년(4,184억원), 2004년(4,966억원 계획)으로 전체 사업비의 80% 이상을 차지하고 있다. 그 중 비료와 식량은 2,400억원 정도의 규모로 매년 지원되고 있으며 남북경협 3대 사업이 진행될수록 남북협력기금의 지출규모도 매년 급증하는 추세이다.

표-2. 연도별 식량 및 비료 대북지원현황

구 분	□00	□01	□02	□03
식량차관	50만톤(외국산) (1,057억원)	-	40만톤 (1,510억원)	40만톤 (1,503억원)
비료 무상지원	30만톤 (944억원)	20만톤 (639억원)	30만톤 (833억원)	30만톤 (836억원)

(출처 : 통일부 홈페이지, www.unikorea.go.kr)

그러나 남북협력기금에 대한 정부출연금은 2001년을 기점으로 감소하기 시작해 2004년에는 1,714억원에 불과하다. 금년 사업이 종료되는 년말에 기금정산을 하게 되면 남북협력기금의 잔액은 1,400여억 정도에 불과하게 될 것이다. 2005년 남북협력기금의 사업비를 금년 수준인 6,000억원으로 동결시킨다고 해도 내년 남북협력기금에 대한 정부출연금은 최소 4,500억원은 되어야 한다.

표-3. 남북협력기금의 정부출연금 및 사업비 지출 현황

구분	□00	□01	□02	□03	□04 계획
정부출연금	1,000억원	5,000억원	4,900억원	3,000억원	1,714억원
사업비 지출액	2,048억원	2,541억원	3,485억원	4,420억원	5,938억원

현재 남북협력기금의 사업비는 남북한이 통일되는 과정에서 당연히 치룰 수밖에 없는 통일비용이면서 한반도의 평화를 관리하기 위한 평화비용의 성격을 갖는다. 특히 북한의 인도적 위기 해소와 구조적 빈곤문제의 해결을 위한 대북 지원사업은 남북한간의 경제적 격차를 줄이고 한반도의 긴장을 완화시키는 기초적인 사업이다. 따라서 남북협력기금의 안정적 재원 마련을 위한 방안이 있어야 한다. 이에 대북지원민간단체협의회(이하 북민협)는 금년 4월에 각 당에 정부 예산의 1%를 매년 남북협력기금에 출연해 줄 것을 건의하였다. 2005년도에 정부 예산의 0.5%를 출연하는 것으로 부터 시작해서 매년 0.1%를 증가시키면 2010년도에 정부 예산의 1%가 남북협력기금에 출연이 될 수 있다. 이러한 내용을 남북관계발전법안이나 17대 국회 결의에 포함시켜서 구속력을 부여하면 좋을 것이다.

(4) (가칭) 남북협력재단법의 제정

필자는 ODA 방식을 준용한 대북 지원사업의 발전을 위해 (가칭)남북화해협력재단의 설립을 제안한 바 있다. (이종무, □남북관계발전을 위한 법제도 정비방안,□ 민화협/우리겨레하나되기운동본부/우리민족서로돕기운동 공동 주최 정책토론회, 2004.5.18) 그 이후 『구호와 개발협력을 위한 북한채널』 창간호 (이종무 , □남북협력재단 설립, 더 이상 늦출 수 없다, 2004.6.9, www.nkchannel.org)에서 이의 명칭을 남북협력재단으로 수정하였다. 그 이유는 □협력□은 인도주의 사회와 공적개발원조(ODA) 사업분야에서 매우 구체적으로 이해되고 있는 개념인 반면에 □화해□는 매우 추상적인 개념이라 이를 삭제하였다.

대북 지원사업의 지난 과정을 돌아볼 때 그 문제점의 하나는 단연 □비대칭적 발전□이라고 해야겠다. 어떠한 비대칭적 발전이 있었는가? 비대칭적 발전의 양상은 두 가지인데, 우선 지원사업의 양적, 질적 발전에 따른 제도와 시스템의 발전이 없었다는 것이고, 다른 하나는 개별단체의 발전은 있었으나 협력과 연대의 틀은 변화하지 않았다는 것이다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 지원사업의 양적, 질적 발전에 비해 그에 따른 제도, 시스템의 발전이 이뤄지지 않았다.

정부와 민간의 대북 지원금액이 400∼500억원대에 머물던 1998∼99년의 시기와 달리 지금은 그 4배가 넘는 규모로 성장하였고, 금년에는 2천억원도 훌쩍 넘을 것으로 보인다. 이와 함께 정부가 매년 북한에 제공하는 식량차관까지 포함하면 인도적 지원사업의 규모는 년간 3,500억원에 이른다. 지원사업의 내용도 식량, 의류 등의 구호물품 지원에서 북한의 농업생산력 복구, 보건의료 서비스의 개선 등을 위한 자재□장비 지원과 시설 개선, 건립 사업이 중요한 비중을 차지하고 있다.

그러나 이와 관련된 제도와 시스템은 전혀 변화하지 않았다고 해도 과언이 아니다. 대북 지원사업에 대한 평가제도, 남북협력기금의 민간지원 제도, 정부와 민간의 협력체제, 대북 국제사회(유엔과 국제 NGOs)와의 협력체제, 지원사업과 관련한 남북간의 협력체제 등에선 제자리 걸음을 하고 있는게 현실이다. 특히 대북 지원에 대한 종합적 계획의 수립, 정부 부처간□정부와 민간□국내와 국제사회간의 협력과 조정 기능을 전문적으로 담당하는 기관이 부재한게 가장 큰 문제일 것이다.

2001년도에 통일부와 북민협이 함께 민관정책협의회를 구성하였으나 한 두차례의 회의 후 거의 운영이 되지 않았다. 다행인 것은 통일부가 2004년 들어 민관정책협의회를 활성화하기 위해 적극 나서고 있고, 그 방향도 북민협이 그동안 줄기차게 제기해온 □남북교류협력추진협의회의 민관협력구조 전환□이라는 민간의 요구를 적극 반영하고 있다는 것이다.

유엔이나 국제 NGOs와 같이 우리도 평양에 인도지원연락사무소를 설치해야 하며, 이외에도 육로수송을 통한 인도적 지원물자의 반출, 지원 현장에 대한 방문절차에서 많은 진전이 이뤄져야 한다.

표-4. 인도적 대북지원 현황 (정부□민간)

(단위:만불)

연 도	정부차원	민간차원	합 계
□98	1,100(154억원)	2,085(275.3억원)	3,185(429.3억원)
□99	2,825(339억원)	1,863(223.6억원)	4,688(562.6억원)
□00	7,863(944억원)	3,513(421억원)	11,376(1,365억원)
□01	7,045(913억원)	6,494(844억원)	13,539(1,757억원)
□02	8,375(1,075억원)	5,117(641억원)	13,492(1,716억원)
□03	8,702(1,041억원)	7,061(847억원)	15,763(1,888억원)
□04.5	256(31억원)	6,978(837억원)	7,234(868억원)

(출처 : 통일부 홈페이지, www.unikorea.go.kr)

둘째, 지속적으로 대북 지원을 해온 몇몇 민간단체들의 눈부신 발전에 비해 협력과 연대의 틀인 북민협은 2001년의 창립 당시 그대로의 모습이다.

굿네이버스, 남북나눔운동, 어린이어깨동무, 우리민족서로돕기운동, 월드비전, 한민족복지재단 등 초기부터 활동해온 몇몇 단체들은 매년 대북지원 규모가 급성장 했다. 이들 단체들이 급성장한 요인의 하나는 선발단체로서 북한과의 안정적 관계를 맺고 있어 후발 단체들의 창구 역할을 담당했기 때문이다. 선발단체들이 대북 지원사업에서 담당한 역할을 긍정적으로 평가하면서도 지금은 그 한계에 더욱 강조점을 두어야 한다. 왜냐하면 개별단체들이 할 수 있는 일에는 명백한 한계가 있으며, 특히 지금과 같이 정책과 제도, 국내외적 환경이 커다랗게 변화하는 시기에는 협력과 연대틀이 중심에 서야하기 때문이다.

지금 시기에 대북 지원사업이 어디로 가야 할지에 대해 북민협은 진지하게 답을 내놓아야 할 것이다. □북민협발전위원회□를 구성해서 대북지원의 정책과 발전전략 등에 대한 대안을 제시하면 좋을 것이다.

이러한 문제들을 해결하기 위한 대안이 바로 대북 지원사업에 공적개발원조 (ODA : Official Development Assistance)의 개념과 정책 틀을 도입하자는 것이다. 왜 공적개발원조 방식을 대북 지원사업에 준용해야 하는가? 공적개발원조 방식을  준용해야 하는 불가피성과 그 유리점은 다음과 같다.

첫째, 북한의 인도적 위기는 개발협력 사업이 본격적으로 진행될 때 비로소 해결의 전망이 보이기 때문이다.

북한의 인도적 위기는 단지 자연재해만이 아니라 여러 문제들이 복합적으로 결합되어 발생한 것이기 때문에 인도적 지원만으론 북한 주민이 직면하고 있는 생존 위기를 해결할 수 없다는 것이 국내외 인도주의 사회의 공통된 인식이다. 따라서 인도적 지원은 경제 복구□성장을 이끌어 내는 개발과 동반하여 진행되어야 하며, 지금의 지원사업은 □개발을 위한 준비□로서의 지향과 내용을 갖고 추진되어야 한다.

둘째, 남북협력기금은 한반도의 특수한 현실에서 생긴 것이지만 그 본질상에서는 공적개발원조 기금의 성격을 갖고 있기 때문이다.

남북한이 각각 유엔에 가입해 있지만 우리가 통일을 지향하는 한 북한은 외국이 될 수 없다. 그래서 북한은 지난 1987년에 설치된 대외경제협력기금(EDCF)의 대상국가가 될 수 없으며 우리가 북한에 유무상으로 지원한 금액도 공적개발원조(ODA) 통계에 포함시키지 않는다.

남북협력기금을 대북한 공적개발원조 기금으로 인식하는 순간 우리는 이미 대북지원의 종합적 계획과 전략의 수립, 대북 지원사업의 추진 방식, 기금의 운용제도, 국내외 협력체제 등을 어떻게 발전시켜야 할 지에 대한 답을 갖게 된다. 60여년에 이른 공적개발원조의 역사는 인도적 지원과 개발협력에 대한 풍부한 사례와 경험들을 제공해 주기 때문이다.

그래서 이젠 통일부 산하에 전문적인 대북원조기관인 남북협력재단을 설립해야 한다. 왜냐하면 식량난 해결을 위한 인도적 지원과 북한의 구조적 빈곤문제를 해결하기 위한 공적개발원조를 담당할 국가적 사업주체가 필요하기 때문이다.

인도적 지원과 개발협력을 위한 기금이 설치되면 이의 집행을 담당할 독립적인 원조담당기관이 만들어져야 한다. 미국의 해외개발원조처(USAID), 일본의 국제협력기구(JICA), 캐나다의 국제개발청(CIDA), 한국의 국제협력단(KOCIA) 등이 이러한 해외원조 담당기관이다.

2004년 정부(식량차관 포함)와 민간의 인도적 대북지원금액은 최소 4,000억원을 넘을 것으로 보인다. 그 중에서 긴급재해로 인한 룡천지원금액을 제외하면 3,500억원 정도에 달한다. 이는 한국국제협력단(KOCIA)과 해외원조단체들의 2003년 사업비보다도 많은 금액이다.

남북협력재단은 첫째, 대북지원에 대한 통합적 계획의 수립과 조정, 둘째, 북한에 대한 인도적 지원과 긴급 재난구호, 셋째, 북한의 개발사업 지원, 넷째, 대북 지원 민간단체의 육성과 지원, 다섯째, 대북지원에 대한 국제협력체제 구축을 담당해야 한다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 대북지원에 대한 통합적 계획의 수립과 조정이다.

미국의 해외원조처(USAID), 캐나다의 국제개발청(CIDA) 등 대부분의 해외원조 전문기관은 통합적인 계획의 수립과 각 기관의 사업을 조정하는 기능을 담당한다. 이는 각 부처간의 중복적인 사업을 예방하고 지원사업의 효율을 극대화하기 위한 불가피한 선택이다. 정책적 우선순위와 프로젝트 수립에 대한 방침을 제시하고, 무상자금협력, 기술협력, 유상원조 등 다양한 원조 수단의 연계성을 높이기 위한 계획이 있어야 한다. 특히 남북관계가 뚫리기 시작하면 각 부처의 경쟁적인 사업추진으로 인한 부작용이 엄청나게 나타날 수 있기 때문에 대북 지원사업의 통합적 계획의 수립과 조정 역할이 매우 중요하다. 남북협력재단은 중장기적인 전망과 종합적인 계획 속에서 정부 부처간, 정부와 민간간, 국내와 국제사회간의 지원계획을 조정해야 할 것이다.

둘째, 북한에 대한 인도적 지원과 긴급 재난구호 사업이다.

북한의 인도적 상황을 분석하고 이의 해결을 위한 중장기적인 전략 속에 대북 지원사업을 추진해야 한다. 정부의 대북 비료지원사업도 이제는 민관이 함께 참여하는 □북한 농업생산력 복구 프로그램□과 같은 방식의 지원사업으로 발전해야 한다. 또한 정책 우선순위 사업에 대해서는 민간에게 위탁사업을 진행시켜서 지원사업이 다각적으로 발전할 수 있게 해야 한다. 또한 이번에 발생한 룡천사고와 같이 긴급 재난에 대한 신속한 대처를 위해 긴급재난구호시스템을 구축해야 한다. 그리고 구호활동을 원활히 할 수 있게 □긴급재난구호에 대한 남북 합의서□를 정부 당국간에 체결하는 것도 추진해야 한다.

조만간 남북 당국간에는 사회문화교류추진위원회가 구성된다고 한다. 제1차 사회문화교류추진위원회에서 □긴급재난구호에 대한 남북협력 방안□이 논의되면 좋을 것이다. 인도주의와 동포애에 입각한 문제이므로 남북간에 합의하기가 용이할 것이며 룡천지원사업에서 나타난 여러 문제점들을 해결할 수 있을 것이다.

셋째, 북한의 개발사업 지원이다.

최근 노무현 대통령은 □북핵 문제가 해결될 때에 대비해 포괄적이고도 구체적인 계획을 준비하고 있으며, 북한 경제를 획기적으로 개선시킬 수 있는 각종 인프라 확충과 산업생산능력 향상에 적극 협력할 것이다□라고 밝혔다. 분명치는 않으나 정부가 준비한다는 포괄적이고도 구체적인 계획은 주로 경제발전에 대한 지원계획인 것으로 보인다. 여기에서 몇가지 근본적인 의문이 생긴다. 이 계획을 입안할 때 첫째, 개발지원 전략의 중요한 의제인 인간안보와 지속가능한 발전에 대한 고려가 있었는지, 둘째, 그동안 진행되어 온 대북 인도적 지원과 개발협력 사업과의 연관성에 대한 고려가 있었는지, 셋째, 이러한 계획의 입안과정이 밀실에서 진행될 수밖에 없는 것인지에 대한 의문이다.

2004년 6월 15일자 프레시안 기사.

(www.pressian.com/scripts/section/article.asp?article_num=60040615090828)

북한의 개발사업에 대한 지원이 단지 북핵문제 해결이라는 로드맵 차원에서만 다뤄지면 안된다. 에너지, 교통 등 인프라 중심의 지원이기 때문에 그렇다고 합리화시켜선 안된다. 정책적 차원에서 개발협력에 대한 우선순위를 정해야 하지만 그 과정에서 대북 인도주의 기관의 참여를 배제한 것은 커다란 문제이다. 정부의 인프라 지원계획은 그 자체로도 대북 지원사업에 커다란 영향을 주는 요소이다. 효과적인 개발협력사업을 위해선 개발수요에 대한 조사가 선행되어야 하는데 그 중에서 지원지역과 지원사업분야의 인프라 상태가 어떠한지가 중요한 고려 요소이다.

전문적인 대북원조기관이 있었다면 이렇게 일방통행식의 지원계획이 수립되진 않았을 것이다. 그래서 하루라도 빨리 남북협력재단이 설립되어야 한다.

넷째, 대북 지원 민간단체의 육성과 지원이다.

대북지원 사업들이 효과적으로 되기 위해서는 이제 중장기 프로젝트들이 다양하게 개발되고 추진되어야 한다. 그러나 현실은 지원규모 상위 단체들 조차도 3∼5년 정도의 중기적  지원 프로젝트를 진행하기에 역부족이다. 더 나아가 지원규모가 적은 단체들은 소규모 사업이라도 안정적으로 사업을 펼치기가 어려운 상황이다. 현행 남북협력기금의 민간단체 지원제도인 매칭펀드 방식은 단기 프로젝트 지원에 적합한 방식이고 소수의 단체들만 지원혜택을 받고 있다. 남북협력재단은 기금운용방식의 개선을 통해 대북 지원단체의 육성, 지원사업의 중장기 프로젝트화를 꾀해야 한다.

남북협력기금의 민간단체 지원현황은 2000년 7개 단체 (33.8억원), 2001년 12개 단체 (38.4억원), 2002년 14개 단체 (54.5억원), 2003년 16개 단체 (75.3억원)이다. 2004년에는 민간단체 지원금액을 100억원으로 계획하고 있다.

남북협력재단이 만들어지면 단기 프로젝트 사업에 적합한 현재의 대응지원(Matching Grants)방식과 함께 중장기 프로젝트 지원사업에 적합한 총괄지원(Block Grants)방식, 장기재정지원(Multi-Year Funding)방식 등의 다양한 기금지원 방식이 가능할 것이다.

또한 북한의 인도적 상황과 국내외 대북 지원사업에 대한 종합적이고 체계적인 정보를 제공하고, 대북 지원단체의 실무자 교육 프로그램을 진행해서 민간단체의 전문성을 제고시키는데 도움을 줘야 한다. 특히 민간의 대북지원네트워크인 북민협과의 협력관계를 발전시켜서 인도주의 사회의 역량과 자원이 효율적으로 결합, 집중될 수 있도록 해야 한다.

다섯째, 대북지원에 대한 국제협력체제의 구축이다.

현재 북한에는 유럽의 정부기구들이 평양에 상주사무소를 두고 있다. 스위스개발협력기구(SDC), 유럽연합식량안보단(EU Food Security Unit), 유럽연합인도지원국(EU/ECHO), 이탈리아개발협력사무소(Italian Development Cooperation)가 그것이다. 또한 미국의 해외개발원조처(USAID)가 대북지원 사업을 담당하고 있고, 스웨덴, 캐나다, 호주, 스웨덴 등 많은 국가들이 정부 차원에서 유엔기구를 통해 대북 지원을 하고 있다. 앞으로 북핵문제가 해결이 되면 각 정부의 해외원조 담당기관의 역할은 더욱 커질 수 밖에 없다. 남북협력재단은 이들 정부기구와 동일한 성격의 기구이기 때문에 상호 협력체제를 구축하는데 중요한 역할을 담당할 수 있다. 또한 대북 지원사업을 하고 있는 유엔기구인 세계보건기구(WHO), 세계식량계획(WFP), 유엔개발계획(UNDP), 유엔식량농업기구(FAO), 유엔아동기금(UNICEF), 유엔인구기금(UNFPA), 유엔인도지원조정국(UNOCHA)과의 협력도 담당해야 한다. 이를 통해 국제사회의 대북지원 사업과 남한의 대북지원 사업의 통합력을 높여서 국제사회의 대북지원이 한반도 경제공동체 형성에 도움이 되는 방향으로 이끌어야 한다.

대북 지원사업이 전개된지 10년이 흘렀다. 그 동안에 얼마나 많은 변화가 이뤄졌는지 새삼 말을 보탤 필요도 없다. 현재의 대북지원 사업의 규모와 변화 속도에 보조를 맞추기 위해서라도 남북협력재단의 설립은 필수적이다. 17대 국회에서 남북협력재단법을 제정하여 즉각 설립에 착수해야 할 것이다.

4. 남북국회회담의 추진

열린우리당은 4.15 총선이 바로 끝난 직후인 4월 23일에 남북국회회담추진단 (위원장 배기선) 제1차 회의를 개최하였다. 이 회의에선 초당적인 차원에서 한나라당과 민주노동당, 민주당, 자민련 등 야당과의 적극적인 협력을 통해 17대 국회 개원 후 남북국회회담을 추진키로 결정하였다. 또한 남북교류협력의원모임 등 다양한 국회의원 모임들이 북한과의 교류를 추진하고 있다. 17대 국회가 남북관계의 새로운 지평을 열었으면 하는 기대가 간절하다.

그러나 남북국회회담이 이번에 처음 추진되는 것은 아니다. 이미 남북국회회담은 1985년의 두차례 국회회담 예비접촉과 1988∼90년 사이에 10차례에 걸친 국회회담 준비접촉이 있었으나 무산된 경험이 있다. 이를 살펴보면 다음과 같다.

제성호의 '남북국회회담 추진방안□에서 발췌.

1985년엔 북한의 양형섭 최고인민회의 의장이 □남북간의 불가침에 관한 공동 선언□ 문제를 협의하기 위한 남북국회회담을 개최할 것을 제안해 1985년 7월 23일부터 9월 25일 사이에 남북국회회담 예비접촉이 진행되었다. 2차례에 걸쳐 진행된 예비접촉에서 남북한 쌍방은 회담형식, 대표단 구성 등에서 의견일치를 보았다. 첫째, 회담형식을 쌍방 국회의 대표회담으로 하고, 둘째, 대표단 규모는 쌍방 각기 11명의 대표로 구성하며, 셋째, 회담장소는 서울, 평양으로 하여 본회담을 윤번제로 개최하며, 넷째, 회담일시는 예비회담 종료 후 1개월 이내로 하며, 다섯째, 보도와 기록은 각기 편리한 대로 하고, 여섯째, 대표단의 왕래절차와 편의보장은 종래 남북대화의 관례에 따른다는 것 등이다. 그러나 회담의제 문제에 대해서는 합의 도출에 실패하였다.

1988년엔 남한에서 먼저 서울 올림픽대회에의 북한 참가 촉구 결의문을 채택하는 한편, 남북국회회담을 위한 접촉 재개를 추진키로 결정하고 양형섭 최고인민회의 상설회의 의장에게 대북서한을 전달하면서 1988년 8월 19일부터 1990년 1월 24일까지 10차례에 걸쳐 준비접촉이 진행되었다. 이 과정에서 남북한은 개막회의와 폐막회의의 진행방법, 대표회의 집행부 구성과 운영위원회 조직 등 몇가지 절차적 사항에 합의하였다. 첫째, 남북국회회담을 쌍방 국회의원 전원이 참가하는 개폐회모임(합동회의)과 각기 50명씩의 대표가 참가하는 의제토의모임으로 나누어 진행하고, 둘째, 의제토의모임의 원활한 진행을 위해 쌍방 각기 5명씩으로 구성되는 집행부와 운영위원회를 설치 운영하며, 셋째, 개회모임은 준비접촉 종료 후 1개월 이내에 평양에서, 의제토의모임은 개회모임 종료 후 1개월 이내에 서울에서(2차부터는 1개월 주기로 평양 서울 윤번 개최), 폐회모임은 의제토의모임 종료 후 1개월 이내에 서울에서 개최한다는 데 의견접근을 보았다. 또 쌍방은 본회담 의제문제에 대해서도 □남북간의 다각적인 교류협력문제와 남북 불가침 선언 문제□로 한다는 데 대체적인 의견접근을 보았다. 그러나 기본문제 토의를 위한 회담형식, 대표단 구성, 의제 (정상회담 개최문제의 의제 포함 여부 등) 및 운영절차 등에 관해서는 전혀 합의점을 찾지 못하였다.

이와 같이 과거의 남북국회회담 준비접촉은 회담의제에서 결정적으로 합의에 이르지 못하고 무산되었다. 이 점에 있어선 17대 국회는 아주 유리한 상황에 있다고 봐야 한다. 2000년의 남북정상회담의 실현과 6.15 남북공동선언의 발표, 그리고 그 이후의 이행과정에서 보여지듯이 회담의제, 회의방식과 절차 등에 대해서 합의할 가능성이 매우 높아졌다.

남북국회회담에선 우선 현재 진행되고 있는 남북교류협력사업을 지원하기 위한 입법 문제를 중심으로 논의하는 것이 필요하다. 이러한 과정을 통해 상호 신뢰가 쌓이고 남북 교류협력사업이 발전하게 되면 점차 남북관계의 진전에 장애가 되고 있는 상호 법률의 정비 문제로 영역을 넓힐 수 있을 것이다.

그리고 남북국회회담이 잘 되기 위해서는 그 이전에 여야간의 남남대화가 필수 전제조건이다. 앞서 제기한 대북정책의 초당적 협력체제의 구축과 함께 추진되지 않으면 남북국회회담은 오히려 국론분열로 이어질 수 있음을 간과해선 안된다.

5. 맺음말

17대 국회의 임기는 2004년부터 2008년까지이며, 이 시기에 북한 핵문제의 해결과 한반도 평화체제의 구축에 대한 중요한 결정이 내려지게 될 것이다. 과연 17대 국회는 이들 문제에 대해 어떤 정치적 판단과 선택을 하게 될 것인가? 다행인 것은 17대 국회가 어느 때 보다도 열린 정치를 지향하는 여야의 신진 정치세력이 국회에서 다수를 이루고 있어 희망을 주고 있다는 점이다.

이 글에서는 주로 현재까지의 남북관계에서 이룬 성과들을 법제도로 공고히 하는 것에 초점을 맞췄다. 그러나 그 출발점은 17대 국회에서 □공동의 대북정책안의 마련과 초당적 협력기구□를 만드는 것에 있다. 이것이 전제되지 않고서는 남북관계 법제도 정비가 제대로 이뤄지지 않을 것이다.

남북관계 법제도의 정비와 관련해서는 네가지 사항을 제기하였다.

첫 번째로 제기한 남북관계의 법적 성격의 규정과 관련 법 정비는 남북관계발전기본법의 제정과 분리해서 생각할 수 없는 문제이다. 대북 인도적 지원단체와 남북교류협력 단체들도 국가보안법 폐지, 개정문제에 적극적으로 관심을 갖고 참여하는 것이 요구된다.

두 번째로 남북관계발전기본법의 제정 문제를 제기하면서 남북교류협력법의 개정에 대해서는 일부러 다루지 않았다. 남북관계발전기본법이 어떻게 제정되는가에 따라 그 하위법, 집행법에 대한 논의가 가능하기 때문이다. 남북교류협력법 개정문제는 기본법 제정 후에 논의해야 할 것이다.

세 번째로 남북협력기금의 확충에 대해서는 기본적인 사항만 제기하였다. 남북협력기금의 운용 개선에 대해서는 별도의 토론회가 준비되고 있기 때문이다.

네 번째로 남북협력재단에 대해서는 설립의 필요성을 중심으로 문제 제기하였다. 남북협력재단법안의 내용 등에 대해서는 위 토론회에서 남북협력기금 문제와 함께 검토될 것이다.

마지막으로 제기한 남북국회회담의 추진문제는 □남남대화□와 함께 진행하지 않으면 안될 것이다. 이 과정을 통해 17대 국회가 국론분열의 진앙지가 아니라 다양한 의견을 수렴해서 넉넉하게 품어 안는 국민통합의 너른 바다로 태어나길 기대한다.

<주제발표 2>

남북관계 발전을 위한 법제도 정비방안

-□남북관계발전기본법(안)□제정을 중심으로 -

박 정 원 (국민대 법대 교수)

< 목  차 >

I. 머 리 말

II. 법안의 배경과 성격

1. 법안의 배경과 필요성

(1) 남북관계의 현실에 상응한 법논리의 적용

(2) 대북정책 및 통일정책의 법치행정 구현

2. 법안의 성격

(1) 남북관계 규율의 기본법

(2) 분단의 특수상황을 반영한 특별법

(3) 남북 합의문건의 실효성 확보를 위한 절차법

(4) 통일지향의 잠정법

III. 법안의 주요 내용 검토

1. 입법의 체계

(1) 입법방안

(2) 법안의 체계와 구성

2. 주요 내용 검토

(1) 일반규정(총칙)

(2) 남북관계 발전을 위한 정부의 책임과 의무에 대한 내용 규정

(3) 통일정책업무수행 행위(남북회담, 사무 등)에 관한 규정

(4) □남북합의서□에 대한 법적 효력부여(절차와 방법)

(5) 기 타(다른 법률과의 관계, 발표, 벌칙규정 등)

IV. 법안의 기대효과와 과제

1. 기대효과

2. 과 제

V. 맺음말

남북관계 발전을 위한 법제도 정비방안

-□남북관계발전기본법(안)□제정을 중심으로 -

박 정 원 (국민대 법대 교수)

Ⅰ. 머리말

남북관계는 우리에게 분단과 통일이라는 현실과 이상 속에서 전개되어왔다. □대한민국□과 □조선민주주의인민공화국□이라는 정식 국호는 서로 각자의 정통성을 주장하는 법적 근거였다. 그러면서 □남조선괴뢰□와 □북괴□, 남한□과 □북한□, □남□과 □북□이라는 명칭의 사용은 남북관계의 법적 성격의 변화를 보여주는 명칭이다. 여전히 남한과 북한은 모두 스스로를 한반도의 유일한 합법정부라고 주장함으로써 상대방의 법적 실체를 부정하는 법체제하에서 반목과 대립의 시기를 지속해오는 가운데 남북의 교류와 협력을 활성화하는 노력을 경주해왔다.

남북관계의 현실에 과거의 냉전적 대결상황의 법성격을 적용하는 것은 적합하지 않다. 남북관계가 그만큼 변화하였다는 것이다. 우리의 통일정책은 기본적으로 일방의 힘에 의한 흡수통일이 아니라 평화적 합의통일을 원칙으로 하고 있다. 통일환경의 변화에 따른 정부의 통일정책과 원칙의 변화를 가져왔다. 법적인 면에서도 북한을 법적으로 부정한 데에서 헌법에 □통일□이라는 용어를 사용함으로써 남북분단을 헌법적으로 용인하고 있으며, 더욱이 현행헌법은 이른바 통일조항(제4조)을 신설하여 평화통일을 국가적 · 국민적 과제로 삼고 이를 헌법이념으로 제시하고 있다. 한편 남북교류협력법 체제는 이미 남북관계가 냉전의 적대적 상태를 벗어나 통일을 지향하는 단계로 진입하고 있음을 전제하고 있다.

남북관계의 환경변화는 새로운 남북관계에 적합한 법적 상황의 적용을 요청하고 있다. 최근 남북간 군사적 긴장관계의 제거, 남북한 주요 항구의 개방, 개성공단의 가동, 금강산관광의 확대 등의 조치는 바로 변화되고 있는 남북관계의 현주소를 대변하는 사례이다. 지난 날 남북간 군사적 긴장관계가 지속되는 가운데 남북이 경쟁적 관계를 형성함으로써 소모적인 논쟁과 대립은 끊임없이 제기되었다. 이러한 상황을 벗어나 남북관계는 한반도를 둘러싼 국제정세의 변화, 남북한의 정치적 상황의 변화를 배경으로 새로운 형성의 과정에 있다.

이로부터 과거에 비해 크게 변화되고 있는 남북관계에 따라 정부의 대북업무가 보다 확대되고, 그것이 국민의 실생활에 미치는 영향도 커지고 있는 상황에서 정부의 대북관련 활동을 규율할 법제가 필요하다는 점이 강조되고 있다. 정부의 대북업무를 법적 틀 속에서 투명하게 추진하고, 이를 통해 대북정책에 대한 국민적 합의기반을 넓혀 나가야 한다.

이에 □남북관계발전기본법□(안)이 제16대 국회에서 제안되었으나, 국회폐회와 함께 자동 폐기되었다. 요컨대 □남북관계발전기본법□(안)(이하에서는 □법안□이라고 함)은 남북관계의 발전을 촉진하고 대북정책의 법적 기반을 확보하기 위하여 마련되는 법이라고 할 수 있다. 알다시피 우리 정부의 대북정책은 통치행위론에 의거하여 추진되는 등 법적 기반이 취약한 가운데 추진됨으로써 국민적 지지를 얻지 못하는가 하면 심지어 대북송금관련 특검이 실시되기도 하였다. 따라서 우리의 대북정책도 □법치주의□에 입각하여 추진되어야 한다는 요구가 강하게 제기되었다.

여기서 말하는 □남북관계발전기본법□(안)은 임채정 의원을 비롯하여 36명의 국회의원이 소관위원회인 통일외교통상위원회에 2003년 4월 28일 발의했던 것이다. 그 제안이유를 보면, 최근 남북관계의 진전으로 대북업무가 보다 확대되고, 국민의 실생활에 미치는 영향이 커지고 있는 상황에서 정부의 대북 관련 활동을 규율할 법제를 마련함으로써 대북업무를 법적 틀 속에서 투명하게 추진하고, 이를 통해 대북정책에 대한 국민적 합의기반을 넓히고자 하는 데에 있다. 또한 남북 당국간 합의서가 법적 실효성을 가질 수 있도록 관련 절차를 법제화함으로써 남북관계가 안정정과 합법성을 확보하는 가운데 발전될 수 있도록 뒷받침하는 한편, 남북관계의 성격과 통일의 원칙, 대북정책의 방향, 남북회담 대표 임명 및 합의서 체결절차 등 남북관계 발전을 촉진하기 위하여 필요한 기본적인 사항을 규정하고자 한 것이다.

현실적으로 우리의 남북관계법령에 대한 문제점은 그 체계와 내용에서 혼란을 주는 부분이 많다고 지적되어 왔는데, 이는 종래의 법령이 현실의 남북관계의 변화를 번영하지 못하고 있어 본질적으로 미래지향적인 통일을 뒷받침하지 못한다는 데에 기인한다. 새로 구성된 제17대 국회의 대북정책 및 통일정책에 대한 할동이 기대되는 만큼 남북관계 법제의 정비의 일환으로 남북관계발전을 위한 입법으로 □남북관계발전기본법(안)□을 중심으로 그 배경, 성격, 내용을 중심으로 살펴본다.

Ⅱ. 법안의 배경과 성격

1. 법안의 배경과 필요성

(1) 남북관계의 현실에 상응한 법논리의 적용

이 법안은 남한과 북한 사이의 관계가 나라와 나라사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계라는 성격을 인정하는 데에서 출발한다. □남북기본합의서□의 서문에서 규정하고 있는 특수관계는 통일까지의 과도기간 동안 남북한 관계를 규율하는 대원칙인 동시에 모든 남북한 합의사항 이행·실천의 기준으로 평가된다.

諸成鎬, □남북한 특수관계론□(한울 아카데미, 1995), 13∼15면.

현재의 남북관계를 규명하기 위해서는 기존의 법체계와의 모순 및 해석에 대한 새로운 법체제의 정비와 법논리의 개발 및 적용이 요청된다. 다시 말해 남북관계의 현실과 제도의 모순을 해소하여야만 남북관계의 발전을 말할 수 있게 되는 것이다.

여기에는 다음의 몇 가지 면을 고려하여 설명할 수 있다.

첫째, 남북관계를 보는 시각과 자세의 변화에 따른 현실을 직시하여 남북관계의 법적 성격을 규명하는 자세가 요청된다. 냉전적 대북논리에서 벗어나 새로운 남북관계 정립을 위한 법체계의 확립이 필요하다. 구체적으로는 기존의 적대적 시각에 의한 대북관계에 입각한 법논리로는 현재의 남북관계를 규율할 수 없는 점을 인식하여야 한다.

둘째, 첫 남북정상회담의 결과인 □6·15공동선언□의 실천 이행에  따른 기존의 법적 괴리현상을 극복하거나 해소하여야 한다. 남북한은 정상간의 만남에 의하여 종래 각기 한반도의 유일합법정부임을 주장하였던 입장에 대하여 변화요인이 발생하게 되었다. 구체적으로는 남북 정상회담에 의하여 북한의 불법단체(반국가단체)의 성격은 사실상 배제되었음을 고려하여야 한다. 또한 □6·15공동선언□의 이행과 실천에 따라 다양한 분야에서 남북 교류와 협력이 활성화되면서 기존의 법체제에 의한 모순문제를 해소하기 위한 법적 대응이 필요하다.

셋째, 종래 남북관련법제의 현실과의 괴리문제는 보다 적극적으로 해소하여야 한다. 예컨대 북한과의 접촉 자체를 불법시 하고 있는 □국가보안법□은 교류와 협력이 활발하게 추진되고 있는 남북관계와의 법적 모순을 회피하기 어렵다. 또한 □6·15공동선언□에 의한 남북교류협력의 활성화를 위한 법적 기반을 형성하여야 한다. 1990년 제정된 □남북교류협력에관한법률□(이하에서는 □남북교류협력법□이라고 함)이 있지만, 남북교류협력이 확대되는 현실에서 그 미비점에 대한 보완의 필요성이 강조되고 있다.

넷째, □국가보안법□과 □남북교류협력법□으로 대표되는 남북관련법령체계는 급속하게 전개될 남북관계를 법적으로 규율하기에는 부족하다. 이에 □남북기본합의서□에서 남북이 합의한 남북관계의 특수관계성을 법적으로 규정하는 것이 바람직한 대안으로 제기되어 논의되고 있다.

(2) 대북정책 및 통일정책의 법치행정 구현

돌아보면, 정부의 대북정책의 추진에 있어서 넘어서야 할 법적 장애가 있어왔음을 알 수 있다. 그간 남북한 사이에는 많은 합의가 있었으나 그 합의는 종래 북한을 합의의 법적 당사자로서 인정하지 않음으로써 합의의 불이행이 지속되는 경우 그에 대한 법적 제재를 통한 실효성을 확보하지 못한 채 사문화되는 경우가 많았다. 그러나 □6·15공동선언□ 이후 전개되고 있는 다방면의 남북간 교류협력사업을 위한 남북간 합의서의 채택이 추진되거나 이루어지고 있는 시점에서 이들 합의서에 대한 법적 실효성의 확보가 요청된다. 그래야만 이들 남북간 합의서의 구체적 이행과 실천을 보장할 수 있다. 그런 점에서 남북간 합의서의 법적 효력 확보를 위한 법적 근거의 마련이 필요한 것이다.

남북간 합의서 채택 이후의 남북한관계에 관하여 상세히는 □□南北合意書□ 이후의 南北韓關係□(韓國自由總聯盟, 1992) 참조.

북한의 南北經協을 위한 法制改善 문제와 관련하여 남북한이 정상회에서 채택한 □6·15공동선언□의 이행·실천을 위한 2000년 12월 16일 제4차 남북장관급회담에서 정식 서명된 □남북간 투자보장·이중과세방지·청산결제·상사분쟁해결절차□ 등 4개 경협합의서는 2003년 6월 30일 南北間 合意文件으로서는 최초로 大韓民國 國會에서 그 체결동의안이 정식으로 통과되었으며, 그 合意書에 내용에 따라 남북한 당국이 같은 해 8월 20일 남북한간 발효통지문을 교환함으로써 효력이 발생하였다.

아울러 이 시기에 남북관계 발전을 위한 정부의 정책추진에 대한 법적 근거를 명확하게 제시할 필요성이 강조된다. 이는 남북관계의 활성화에 따른 법적 문제발생에 대비하는 것과 함께 대북정책 추진상 행정체계의 정비와 행정작용에 대한 법적 실효성을 부여함으로써 보다 대북정책의 추진력을 확보할 수 있기 때문이다.

첫째, 대북정책 및 통일정책의 추진에 관한 행정행위에 있어 법치행정의 원리를 구현하는 것이다. 이는 기존의 대북정책의 추진이 대통령의 통치행위 내지 정치행위의 차원에서 추진되는 상황을 법치행정의 기반 위에서 추진되도록 법적 기반을 확보하는 것이다. 그럼으로써 대북정책이 국가정책의 일환으로 국가작용으로서 법치행정의 원리를 실현하는 기반을 형성하게 될 것이다.

둘째, □남북한 특수관계□에 입각한 국내법 정비의 기준과 방향을 제시하는 것이다. 남북한의 교류협력의 활성화와 화해협력시대의 도래에 따른 법제정비방향을 논의함에 있어 그 전제로서 현시점의 남북관계의 법적 상태, 즉 남북관계의 법적 성격을 규명하고 이를 법제화하여 명확한 기준을 마련하는 것이 필요하다. 현시점에서 남북관계를 규명하는 데에 있어 남북한이 서로 자신의 유일합법성만을 주장하는 것은 현실을 도외시 한 것이다. 이에 남북한이 통일의 과정에서 특수한 관계를 형성하고 있다는 점을 인정하는 바탕 위에서 상호 관계를 규명함으로써 남북관계의 법적 성격을 규정하고 이에 따른 통일의 법적 문제를 해결하는 대안을 찾아야 한다.

셋째, 통일지향적인 법제정비의 방향을 제시한다. 현재 북한에 대하여 법적으로 명시적인 국가승인을 않고 있지만, 남북합의서의 합의정신, 남북정상회담의 개최를 계기로 사실상 북한에 대한 국가승인의 효과를 부여하고 있다는 점을 고려할 때, 현실적으로 국내법적 차원에서 북한의 실체를 부정하는 입장에서 다루고 있는 법적 모순을 해결하기 위한 태도를 가져야 할 것이며, 이를 위한 법제의 마련이 필요하다.

2. 법안의 성격

(1) 남북관계 규율의 기본법

남북관계는 종래 선언적 차원에서 실천이 뒷받침되는 차원으로 전개되고 있음을 알 수 있다. 당위론 또는 관념론적인 통일론에서 현실론적 접근이 요청되는 시점에서 대북정책과 통일정책은 법제도적 차원에서 법적 실효성이 확보된 바탕위에서 추진되어야 한다. 대북 및 통일정책 추진의 법제도적 근거를 마련하는 근거법으로써 이 법안의 성격을 말할 수 있다.

정부가 대북정책의 추진방향을 설정하고 이에 근거하여 행정행위를 하여야만 법치행정을 구현하게 된다. 그러나 종래 법외적인 측면에서 통치행위적인 차원에서 대북정책은 추진되었다는 점을 부인할 수 없다. 그러나 남북관계가 발전되는 과정에서 과거처럼 법치국가의 이념에서 벗어나는 대북정책의 추진은 지양되어야 한다. 이는 남북관계가 개선되고 구체적 사업이 추진되는 과정에서 예기치 못한 문제에 대한 제도적 해결방안을 모색하는 동시에 정책추진의 일관성을 견지하는 차원에서도 요청된다. 남북간 갈등국면이 발생하는 경우에도 기존의 합의에 대한 계속성을 유지하는 제도적 장치로서 이 법은 유용하다.

요컨대 현시점의 남북관계의 성격을 법제화함으로써 정책추진의 계속성을 보장하는 동시에 이를 통한 남북간 합의 문건에 대한 법적 효력을 부여함으로써 각종 남북합의서의 법적 구속력을 부여하게 되는 근거법제로서 이 법안은 기능하게 될 것이며, 더욱이 남북간 합의의 사문화를 방지하는 장치가 될 것이다.

(2) 분단의 특수상황을 반영한 특별법

법안은 남북한관계의 □특수관계□를 법제화하는 의미와 성격을 지닌다. 남북한은 분단상황에서 특유한 이원적 관계를 형성하고 있다고 할 수 있다. □남북기본합의서□는 서문에서 남북관계가 □나라와 나라사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계라는 것을 인정□한다고 규정하고 있다. 따라서 이 법은 남북의 특수관계성을 현실의 남북관계의 법적 관계로 규범화하는 것이다.

□남북기본합의서□는 남북화해와 협력의 시대를 여는 제도적 틀을 마련하는 것이었으며, 남북간 대결과 반목의 시대를 청산하고 평화공존체제를 확립하기 위한 포괄적인 내용을 담고 있다. □남북기본합의서□는 서문에서 □쌍방사이의 관계가 나라와 나라사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계라는 것을 인정□한다고 규정하여 남북관계를 국가와 국가간의 관계(즉, 일반적인 국제관계)가 아닌 민족내부의 □잠정적 특수관계□임을 밝히고 있다. 이는 결국 동·서독간의 □내적 특수관계□와 유사한 것이라 할 수 있다.

□남북기본합의서□에서 명시한 이른바 □남북한 특수관계□의 법적 성격은 국제법이론에서도 일반화되지 않은 분단국의 특유한 관계에서 설정되는 법적 관계를 전제로 한다. 남북관계를 국가와 국가간의 관계(즉, 일반적인 국제관계)가 아닌 민족내부의 □잠정적 특수관계□라고 밝히고 있는 것이다. 이는 현시점의 남북관계의 법적 성격을 이른바 분단국 특유의 관계에 입각한  □남북관계의 특수성□을 감안하여 파악하게 하는 전제가 되고 있다.

남북한 특수관계란 동등성과 상호성을 기본적 본질로 하고 있다. □남북기본합의서□에서는 동서독기본조약과 같이 남북한이 동등한 권리를 갖는다는 점을 명시하지 않았으나 남북한이 분단국을 구성하는 두 개의 정치실체로서 상호 대등한 지위를 갖는다는 점은 □남북기본합의서□의 서문을 비롯하여 동 합의서를 관류하는 기본정신이라고 할 수 있다.

남북한의 동등한 지위에서 자연히 남북관계의 상호성이 도출되며 □남북기본합의서□의 거의 모든 조항에서는 □남과 북□으로 시작하고 있는데, 이것은 동등성과 함께 상호성을 내포하는 것으로 해석된다.

또한 남북한 특수관계는 대외적인 관계와 대내적인 관계에서 이원적인 법적 구조를 형성하고 있다고 할 수 있는데, 즉 □남북기본합의서□의 남과 북의 상호체제인정 및 존중(제1조)에 관한 법적 의미를 파악하는 데에 있어 대외적인 관계와 대내적인 관계로 이원적 차원에서 보아야 할 것이다. 즉, 대외적으로는 남북한은 국제법 주체성을 가진 독립국가로 각각 존재하며 서로 상대방의 제3국과의 관계에서 국제법 주체성을 인정하고, 대내적으로는 남북관계가 민족내부의 특수관계로서 국제법상 국가간의 관계, 즉 국제관계가 아니고, 남한은 북한을 외국으로 보지 않으며, 또 북한은 남한을 외국으로 보지 않기 때문에 대내적인 민족내부관계로서의 남북관계의 특수성의 법적 의미를 파악할 필요가 있다.

한편 남북한 특수관계는 잠정적이고 한시적인 것으로 남북한의 통일 이전까지 존재하는 잠정적 성격을 본질로 하고 있고, 북한의 입장도 상호관계의 비국제성, 통일지향성, 잠정성으로  요약하고 있다는 면에서 기본적으로 남한의 입장과 다르지 않다.

이와 함께 법안은 여타 다른 남북관련법제에 우선하는 효력을 발생하게 된다. 이 경우 □국가보안법□ 및 □남북교류협력법□ 등의 상충에 대한 모순을 해결하기 위한 방안으로 제시되는 것이며, 이들 법제에 대하여 특별법적 관계에 있다고 할 수 있다.

(3) 남북 합의문건의 실효성 확보를 위한 절차법

남북한간에 채택된 중요한 합의들은 남북관계의 상황에 따라 답보상태 내지 소강국면에서 사문화되거나 또는 새로운 합의과정에서 합의의 기본정신과 내용이 훼손되는 경우가 발생하였다. 종래 남북합의는 합의당사자의 법적 주체성을 부인함으로써 그 현실성이 결여되고 이를 이행하지 않은 경우에도 하등 법적 제재 내지 의무이행에 대한 책임이 뒤따르지 않았다. 결국 실천이 뒷받침되지 못한 합의는 시간이 흐르면서 무용지물이 됨으로써 남북관계는 원점으로 되돌아오는 현상이 되풀이되었다.

이에 대한 법제도적 차원의 대응으로 법안은 남북사이의 합의에 대하여 법적 실효성을 확보하는 절차적 장치를 제도화하여 남북간 합의의 실효성을 확보하는 절차법적 성격을 갖는다. 여기에는 남북간 합의의 사안에 따라 법적 효력의 발생절차의 차이를 고려할 수 있을 것이다. 앞서 살핀 남북경협 4개 합의서의 발효절차의 사례와 논의는 그 사례로서 충분하다.

(4) 통일지향의 잠정법

법안은 남북한의 통일을 이루는 과정에서 잠정적으로 형성된 법적 관계를 규정하고, 이러한 법적 상황 하에서 우리 정부의 대북정책 및 통일정책의 추진의 법치성을 확보함으로써 남북관계에 대한 법적 실효성을 확보하기 위한 법이라 할 수 있다. 당연히 법안은 통일을 이루는 시점에서는 그 목적과 기능을 달성하게 될 것이다. 사실 특수관계의 성격은 통일과정에서 의미를 가지게 되며, 이에 기초한 법안은 통일까지의 잠정적인 효력을 갖게 된다.

우리 정부는 대북정책의 최종목표를 단일국가로의 통일국가 수립에 의한 통일완성에 두고 있다. 이 목표를 달성하기 위하여 단계적이고 점진적인 방법에 의한 통일방식을 상정하고 있다. 이에 입각하여 볼 때, 이 법안도 그 연장선상에서 구상된 것이며, 통일완성까지 이 법안은 한시적 효력을 갖는 것이다. 이 법안이 현시점의 남북관계의 법적 환경을 반영하는 것이기 때문에 남북관계가 특수관계의 성격에서 발전하여 새로운 단계로 진전을 이루게 되면, 이에 상응한 내용으로 이 법안은 정비되어야 할 것이다.

Ⅲ. 법안의 주요 내용 검토

여기서 언급하거나 논의하는 내용은 지난 제16대 국회에서 제출되었던 □남북관계발전기본법□(안)을 중심으로 이를 개선하는 방향에서 제언을 하고자 한다.

1. 입법의 체계

(1) 입법방안

기본적으로 이 법안은 남북한의 기본관계의 설정을 위한 법제도 정비방안의 일환으로 이루어지는 입법방안의 하나이다. 또한 전체적으로 현행 남북관계법령의 문제점을 개선하되 기존법령의 정비와 새로운 법령의 제정 등의 법제정비를 추진하는 가운데 남북관계에 대한 법적 성격을 규명해줌으로써 여타 관계법령의 방향을 제시하는 의미를 가진다고 할 수 있다. 현재 우리의 대북관련법령은 국가보안법과 남북교류협력법을 중심으로 혼재하고 있다고 할 수 있다. 시대적 상황변화에 상응하여 남북교류협력법의 정비가 요청되고 있는 가운데 종합적인 대북 내지 통일관련법령의 정비가 요청되고 있다.

이 점에 있어 남북관계에 대한 법적 성격의 규정하는 법령의 필요성이 강조되는 가운데 현행법령의 개선과 신법의 제정의 방안이 제기될 수 있다. 다시 말해 남북한의 기본관계를 법적으로 규명하는 입법적 대응방안으로서 1) 기존의 남북교류협력법제의 기본법제화(기본법령의 정비)하는 방법, 2) 새로운 남북관계기본법제의 제정(신법의 제정)을 고려할 수 있다. 이 양자의 방법은 각기 장단점이 있을 수 있다. 남북관계의 새로운 환경에 적합하도록 하는 입법방안에서 현재의 남북교류협력법제의 남북관계의 기본관계를 포함한 내용으로 기본법제화 하는 방안을 관련법령의 종합적 체계화라는 면에서 고려할만 하나, □남북관계발전기본법□(안)이 설정하는 내용을 보면, 남북관계의 발전적 전개를 위한 기본적인 사항을 정하는 새로운 입법의 제정은 효율적인 것으로 판단된다. 이 경우 남북교류협력법은 보다 구체화된 법령으로써 개선된 교류협력의 환경에 상응하도록 정비되는 것이 요청된다.

(2) 법안의 체계와 구성

이 법안은 남북한의 기본관계의 성격을 규정하는 동시에 우리 정부의 대북 및 통일정책의 원칙과 방향을 명시하는 의미를 가지고 있어 기본법으로서의 성격과 체계를 갖추는 것이다. 이를 고려하여 이 법안은 남북관계에 대한 기본법으로서의 위상에 내용으로 체계와 내용을 갖출 필요가 있다. 지난 국회에서 제시되었던 법안(이하에서 논의의 편의상 □구법안□이라고 함)을 보면, 장별구분 없이 15개의 조문을 나열하여 규정하고 있었는데, 이를  내용별로 나누어 규정하는 것이 이 법안의 성격과 내용을 분명하게 제시하는 방법이라 할 수 있다.

예를 들면 구법안의 내용을 중심으로 볼 때, 남북관계에 대한 총칙적 일반규정, 남북관계 발전을 위한 정부의 책임과 의무, 대북협상 내지 협의에서의 남북회담대표의 임명과 위상, 남북합의서의 체결과 발효, 부칙 등에 관한 내용으로의 장별 구성을 할 수 있다. 이 법안의 구상에서 중요한 것은 법안의 체제가 어떠하던 남북관계를 기본적으로 법적으로 규명하는 의미를 갖는 법안이라는 점을 인식하여야 할 것이다.

구법안은 보면, 전체적으로 행정절차법적 규정방식을 중심으로 하고 있다는 인상을 받는다. 예컨대 구법안의 내용은 대북협상대표의 법적 성격과 위상, 남북합의서의 법적 효력발생 절차 등은 남북관계의 기본법적 성격 보다 통일정책수립과 추진상 행정절차에 관한 법령의 면모가 강하게 나타나는 것으로 지적할 수 있다. 따라서 새 법안이 마련되는 경우 이러한 부분은 개선되어야 할 것이다.

2. 주요내용 검토

여기서도 구법안의 내용에 비추어 보완되어야 할 사안을 간략하게 살펴본다.

(1) 일반규정(총칙)

여기서는 남북한 기본관계를 설정하는 것으로 이 법안의 목적과 성격을 분명하게 제시하는 것이어야 한다.

첫째, 이 법안의 목적규정으로 이 법의 목적이 현상태의 남북관계의 기본관계의 성격을 법적으로 규정하고, 남북관계의 발전과 평화통일의 촉진을 위한 것임을 밝힌다.

둘째, 통일의 기본원칙으로 구법안은 □민족공동체통일방안□에서 제시하고 있는 통일원칙 제시하고 있는데 이에 관해서는 다음의 보완방안을 생각할 수 있다. 대북정책 및 통일정책의 추진의 원칙으로 헌법상 통일조항(제4조)을 근거로 한 내용을 강조하는 것을 상정할 수 있다. 이는 통일정책에 대한 국민적 합의, 투명성과 신뢰성의 확보, 정치적 영향의 배제를 규정함으로써 남북관계의 발전의 여건을 이 법을 통하여 분명한 의지를 표명하는 것을 고려하는 것에 중점을 두는 것이어야 한다. 또한 우리 정부의 통일원칙으로 제시되고 있는 □자주, 평화, 민주□라는 표현은 굳이 반영하지 않아도 헌법상의 통일원칙을 제시하고 있으므로 필수적 규정이라 할 수 없다. 더욱이 남북관계의 발전이라는 차원에서 북한의 불필요하고 소모적 논쟁을 회피하는 합리적 방안이 될 수 있다.

□자주·평화·민주□는 우리의  □민족공동체통일방안□에서 통일원칙으로 제시된 것이다.

통일원칙의 자유민주적 기본질서에 입각하여 한반도 평화정착과 남북의 공동번영이라는 방향을 제시하여 미래지향적인 성격을 강조할 수 있다.

셋째, 남북관계의 성격에 대하여 남북합의서의 서문의 남과 북의 관계성 규정에 기초한 대목을 그대로 규정한다. 현실적으로 남북관계의 성격을 잘 표현하고 있으며, 실제로 이에 입각하여 남북한간의 교류와 협력의 틀을 강화하여 최종의 통일국가완성이라는 목표를 제시하고 있다고 볼 것이다. 이는 남북한이 합의한대로 □특수관계□의 입장을 수용하여 규정한다. 남북관계의 특수성은 그 내용상 다의적인 해석이 가능하게 될 것이다. 분단국의 특유한 법적 관계성에 관해서는 기존의 국제법이론으로 법적으로 명확한 합의가 존재하지 않으므로 분단국의 특수관계의 성격에 관해서는 법률해석의 영역으로 다루어지게 될 가능성이 많다. 이에 관해서는 이미 동서독의 특수관계의 내용과 특색에서 시사되지만, 남북한의 고유한 분단현상에 기초하는 것임을 인식하여야 한다.

이와 관련하여 구법안에서 북한과의 관계에서 □외국□으로 보지 않는다는 규정은 □어떠한 경우에도□라는 대목에 의하여 오해의 소지가 있다. 우리의 법체계는 물론 북한의 통일정책에서도 상호 국가성의 인정을 배제하고 있지만, 사실상 국제무대 등에서 국가로서의 주권적 지위에 있으며 이를 남북이 상호 인정하고 있다는 현실을 고려하여 이를 규정하는 것은 합리적이라 할 수 있다.

그리고 남북관계의 기본관계의 성격을 잘 나타내는 것으로 남북경협의 성격을 규정하는 것이 필요하다. 남북간의 교류협력의 중심축을 이루고 있는 경협의 확대 내지 활성화와 관련하여 남북간의 거래를 국가간의 거래가 아닌 □민족내부의 거래□로 본다는 명시규정은 그간 남북간의 거래의 법적 성격을 확정하여 규정하는 의미를 진다고 할 수 있다. 실제로 이 규정은 남북관계의 현재성을 잘 나타내는 규정이 될 것이다.

넷째, 이 법안에서 사용하는 용어의 정의에 대하여 구법안에 규정하고 있는 □북한주민의 법적 지위□부분은 그 명시여부를 검토할 필요가 있다. 남북회담대표□와 □대북특별사절□에 대하여 이 법안은 제시하고 있는데, 이에 대하여 용어상 정의를 분명히 제시하는 것이 바람직하다. 구법안에서와 같이 □남북합의서□에 대한 정의규정을 두어 이에 대한 정의를 해두는 것은 바람직하다.

이 법의 성격상 북한과 북한주민의 법적 성격에 관해서는 명확한 기준을 제시하는 것이 바람직하지만, 현행 법체계상 기존의 법논리와의 상충문제를 고려하여 우선 북한은 외국이 아니라는 점, 북한주민은 법적 개념보다 휴전선 이북에 거주하는 주민(1953. 7. 27. 군사정전에관한협정에 규정된 군사분계선 이북지역에 거주하는 주민 및 북한적을 가지고 해외에 거주하는 자로서 생활의 근거가 북한에 있는 자)이라는 지리적 개념으로 제시되어 있다. 물론 이러한 한정적 개념규정은 환경변화에 상응하여 개정될 수 있다.

그간 남북회담이 정례화하는 단계로의 진입노력과 정치적 목적에 의한 북한과의 협상이 이루어지거나 추진되고 있는 상황에서 이들에 대한 지위와 성격을 명시하여 제시한 것은 향후 대북협상에서의 법적 대표성을 부여하는 법적 근거로서 작용할 것임.

(2) 남북관계 발전을 위한 정부의 책임과 의무에 대한 내용 규정

구법안은 이에 대하여 간략하게 규정하였는데, 새 법안을 마련하는 데에는 보다 구체적인 내용을 담는 것이 좋겠다는 생각을 하게 된다. 이에 대한 내용을 다음에 간략하게 제시해본다.

첫째, 정부의 통일정책수립과 추진에서의 헌법적 의무와 과제(제4조) 규정과 관련하여 구체적인 정부의 통일정책수행의 책임과 의무에 대한 법령이 미비하였는데 이에 대한 규정을 보완할 필요가 있다. 구법안에는 정부의 의무규정으로 단순하게 조국의 평화적 통일을 촉진하기 위하여 한반도 평화와 증진, 남한과 북한의 주민간 동질성회복 및 남북한간의 제반교류와 협력을 확대하기 위한 노력의무를 규정하고 있었다. 이를 구체화하면서 몇 개의 부문으로 나누어 제시하는 것이 좋겠다.

둘째, 남북관계발전을 위한 구체적 목표를 제시하여 미래지향적이고 현실적 발전을 추구하려는 이 법령의 주요한 목적을 두고 볼 때, 구제적인 정부의 의무의 내용을 명시하는 것이 바람직하다. 구법안의 추상적 내용을 보다 구체화하는 것으로 통일정책의 미래지향적 목표를 달성하기 위한 현재의 과제를 중심으로 설정할 수 있을 것이다. 예를 들면, 통일정책의 근간을 이루는 것으로 정치, 경제, 군사, 사회 문화 등을 기준으로 한반도의 화해와 평 화, 남북경제공동체의 형성, 군사적 신뢰구축, 민족동질성회복, 인도적 문제해결, 대북지원, 국제사회에서의 협력증진 등에 대한 규정을 들 수 있다.

셋째, 대북사업의 추진에 있어 그 주체가 다양화함에 따른 추세를 반영할 필요가 있다. 특히 정부당국의 대북지원의 법적 근거를 명시하면서도 민간단체의 교류에 대한 지원을 포함하여 정부와 민간의 대북지원의 합법성을 갖추는 것이 요청된다. 더욱이 대북지원에 있어 민간사업과 교류가 다양하면서도 그 비중이 커지고 있다는 상황을 고려할 필요가 있다. 아울러 통일정책의 다양성이라는 현실적 접근방법의 확대에 따라 중앙부처 뿐만 아니라 지방자치단체에서의 대북사업의 구상과 추진이 이루어지고 있는 상황에서 지방자치단체와 민간단체의 교류와 협력에 대한 지원체제의 마련을 위한 법적 근거를 제시하여야 할 것이다. 이와 함께 이 사업의 효용성을 높이기 위해서는 이들의 사업의 협력체제를 구축하기 위한 장치를 마련하는 것이 필요하게 될 것이다.

예컨대 강원도, 제주도 등 지방자치단체의 독자적이고 특성있는 대북사업의 추진에 있어 행정상 어려운 사정을 토로하고 있다.

넷째, 대북사업의 추진을 위해서는 무엇보다 사업비의 확보가 요구되며, 이는 사업의 성패를 가늠하는 중요사항이다. 이런 점에서 남북관계의 발전을 위해서는 정부와 민간의 적극적인 활동이 필요하고, 이를 위해서는 재정의 확보가 절대적이라는 점을 감안할 때, 안정적인 재원확보를 위한 법제도적 근거를 제시한 것이 바람직해 보인다.

이 점에서 남북협력기금의 안정화방안으로 정부의 일반회계 예산의 1% 이상 출연하는 대안이 제시되기도 하였다.

다섯째, 정부의 대북정책 및 통일정책에 대한 책임과 역할을 분명히 하기 위한 계획수립과 시행절차를 법제화하는 것도 요청된다. 이와 함께 그러한 시행계획과 성과에 대한 평가제도도 도입하는 방안을 고려할 수 있다. 이를 위해서는 사업계획의 근간과 방향에 대한 제시방법의 공식화과정이 요구된다고 생각된다.

여섯째, 이 법안이 남북관계의 기본관계를 설정한다는 위상에 걸맞게 이 법안에 의한 사업추진을 위한 기구의 설치를 생각할 수 있다. 다시 말해 남북관계발전업무에 대한 원활한 협력체제의 유지를 위한 기구의 설치와 운영을 생각할 수 있다.

이에 대해서는 기구의 성격과 구성에 대하여 심도있는 논의가 필요할 것이다.

(3) 통일정책업무수행 행위(남북회담, 사무 등)에 관한 규정

이에 대해서는 구법안에서 비교적 구체적인 기준이 제시되어 있다고 볼 수 있다

첫째, 남북회담을 그 특수한 성격에 의하여 다양한 방식으로 각계의 인사가 북한과 협의 내지 협상할 가능성이 많다. 이를 고려하여 남북회담대표에 대한 법적 지위를 부여하여 당해 회담에 대한 합법성을 갖추어야 할 것이다. 다양한 분야에서의 남북회담은 남북관계의 발전 속도와 그 궤를 같이하여 진행될 것임이 예상되는데, 이 때 발생할 수 있는 협상대표의 지위와 성격에 대하여 투명성을 제고하는 방안이 제시되어야 한다. 이와 관련하여 각 업무의 성격에 따라 많은 의견이 있을 수 있으나, 남북회담에서 주대표는 통일부장관으로 하고, 예외적인 회담대표의 임명에 대한 법적 절차와 방법을 명시하여 남북회담의 법정화와 투명성을 제고하는 것은 바람직하다. 아울러 개성공단, 금강산지구 등 남북사업의 확대에 의하여 북한에 공무원의 파견이 불가피하게 될 것을 예상하여 그 법적 근거를 제시하여야 할 것이다.

둘째, 남북관계의 특수한 성격과 관련하여 남북간의 대화와 회담을 하는 경우, 그 사무에 대한 성격과 이 업무를 수행하는 자에 대한 대표성문제 등에 관한 규정을 둠으로써 남북대화의 진행과 그 법적 효과에 대한 혼선을 방지하는 장치를 마련하는 것이 필요하다. 이를 위하여  정부의 대북정책 및 통일정책 추진상 의무를 명확히 제시하고, 이에 기초한 행위에 대하여 법적 효력을 부여하여야 한다. 남북회담의 법적 성격과 대표성을 부여하는 것은 남북간 합의서의 법적 효력을 보장하는 전제인 동시에 당해 합의들에 대한 법적 의무를 강화하는 효과를 반영한 것이라 할 수 있다.

셋째, 남북회담업무에 대하여 국가사무의 성격을 규정하는 것이다. 그래서 당해 업무 수행자에 대한 임명과 권한에 관하여 법제화하여야 할 것이다. 남북회담업무 행위에 대한 법적 권한과 의무를 부여하는 것은 그간 대북정책의 추진에서 보여주었던 행정체계의 혼선을 방지하는 효과를 가져올 것이다. 대북정책추진부서의 조정 및 지휘체계의 체계화는 결과적으로 대북정책이 통치권자의 정치행위의 차원에서 벗어나 보다 실무적이고 구체적인 남북관계의 발전을 위하여 추진될 수 있는 법적 근거를 마련하는 것이 요청된다.

남북회담 대표의 임명과 그 권한의 범위를 설정하고, 이 법에 정한 범위 이외의 행위를 할 수 없도록 하고 있다. 또한 남북회담의 성격 및 사안에 따라 회담대표의 지위문제와 대표의 지휘·감독의 체계 등에 관하여 규정하고 있다. 이에 의해 과거 남북대화를 위한 밀사파견 등의 한계를 극복하고 회담의 투명성과 함께 회담내용 및 합의사항의 구속력을 강화하는 기반을 만든 것으로 평가된다.

(4) □남북합의서□에 대한 법적 효력부여(절차와 방법)

현재 다양한 부문에서 남북간 합의가 이루어지고 이를 문서화하는 작업이 진행되고 있는데, 종래 남북합의서에 대한 법적 실효성의 확보를 위한 방안이 모색되었으나 본질적으로 북한에 대한 법적 성격의 부정으로 인하여 남북의 합의서는 법적 효력을 부여받지 못하여 사문화되는 현상을 되풀이하여 왔는데 이를 개선하기 위하여 남북합의서에 대한 법적 근거를 마련한 것은 바람직하다.

첫째, 이를 위한 방법으로 구법안에서 제시된 바가 있다. 이를 보면, 남북 사이의 합의서에 대한 법적 실효성을 확보하는 절차법적 근거를 마련하는 것이다. 남북합의서의 체결, 성립절차, 공포와 효력범위에 관하여 규정하는 것으로 남북합의서의 법적 효력을 확보하는 구체적인 방법을 명시하여 제시하여야 할 것이다. 남북합의서의 내용과 성격에 따라 그 효력발생의 체계화를 제시하여야 한다.

이에 대해서는 남북합의서의 체결과 비준에 관한 권한은 대통령이 가지고, 이에 관한 업무는 통일부장관이 맡도록 하며, 필요한 경우 남북합의서의 교섭과 서명에 관한 권한을 통일부장관 등 관련 책임자에게 위임할 수 있는 근거를 명확히 제시할 필요가 있다.

둘째, 남북합의서의 발효절차는 남북합의서의 성격과 내용의 경중에 따라 달리 적용하도록 할 수 있다. 구체적으로는 법률적 사항, 명령적 성격을 갖는 사항, 선언적 내용이나 단순한 행정조치를 필요로 하는 신사협정에 준하는 사항 등으로 구분할 수 있다. 또한 남북관계가 보다 발전하게 되는 경우 이들 합의서의 체결과 발효절차에 국회에서의 입법통제가 가능하도록 하는 것이 바람직하다. 이는 대북정책 및 통일정책에 대한 국민적 합의의 도출이라는 점에서도 필요하다는 요청에 대한 대응이라 할 수 있다.

이 경우 법률적 사항이란 국회의 비준·동의절차, 명령적 성격의 사항은 국무회의의 심의 후 비준, 신사협정의 사항은 서명으로 효력을 발생하는 것 등으로 나누어 살펴볼 수 있다.

남북합의서라도 현행 헌법 제60조 1항에서 규정하고 있듯이 주권제약문제, 입법사항 및 안보문제, 국가와 국민에게 중대한 재정적 부담이 따르는 문제에 해당하는 경우에는 국회의 비준·동의를 필수적인 절차로 거쳐야 한다.

셋째, 남북합의서의 발효요건과 관련하여 법률의 시행을 위한 필요한 절차를 통한 공포를 규정하되, 단순히 서명만으로 발효되는 합의서는 그 예외를 인정할 수 있다. 또한 국무회의의 심의, 국회의 동의, 대통령의 비준과 공포의 절차를 거쳐 발효되는 남북합의서에 대해서는 법적 효력을 부여하도록 하는 조치를 둔다.

남북합의서는 사실상 조약의 발효절차에 의거하는 것과 함께 조약적 성격의 효력을 가지게 됨으로써 법적 성격을 확보하되, 남북합의서의 성격과 위상을 고려하여 그 법적 효력의 단계를 부여하여 구체적인 절차와 방법을 제시한 것은 바람직하다(이미 남북경협 4개합의서의 법적 효력의 부여와 관련하여 국회동의절차를 거친 사례가 있음). 남북관계의 발전에 대한 구체적인 남북합의서에 대하여 입법적 통제를 가능하게 하는 조치는 바람직함.

넷째, 남북합의서의 효력범위에 대하여 제시하되, 남북합의서는 남북의 특수관계에 한하여 효력을 발생하며, 사정에 따라 국내적·국제적으로 원용될 수 없도록 한다. 한편 중대한 변화와 특별한 사정의 경우 대통령에게 이 법의 효력중지의 권한을 부여할 필요에 대한 대비가 필요하다. 이는 상시적이라기 보다 예기치 않은 상황을 감안하여 남북관계의 전개에 따른 상황에 적극적이고 유연한 대처가 가능하도록 하는 최소한의 장치로써 마련되는 것이라 할 수 있다. 이 경우 남북합의서의 효력범위와 관련하여 남북관계의 특수한 성격과 관련하여 그 중대한 변화가 발생한 경우의 합의서의 효력 정지에 대한 법적 근거를 제시하고 있는데, 현실적 필요성과 예상치 않은 사태에 대비하는 차원에서 이를 긍정할 수 있으나 이를 남용하거나 자의적인 판단을 배제하는 것이 중요하다.

(5) 기 타(다른 법률과의 관계, 발효, 벌칙규정 등)

이 법안이 제정되는 경우 여타 대북관련법제(국가보안법, 남북교류협력법 등)와의 저촉문제를 해소하는 장치가 요청된다. 국가보안법이 개정되지 않은 시점에서 남북한의 왕래와 주민접촉, 회담대표자의 파견 등에 관하여 그 정당한 범위 내에서 이 법이 다른 법률에 대한 우선적 효력적용이 그 예가 된다. 한편 남북회담의 대표 등의 지위와 활동과 관련하여  다른 관계법령보다 우선적 효력을 인정하여 당해 인사의 안정적 임무수행의 제도적 틀을 부여하는 동시에 당해업무의 책임을 지우는 효과를 가져오게 할 필요가 있다.

아울러 이 법안의 발효와 법위반에 대한 벌칙규정에 대해서도 살펴볼 필요가 있다.

Ⅳ. 법안의 기대효과와 과제

1. 기대효과

이 법안의 제정으로 얻게 되는 효과로 다음을 예상할 수 있다.

첫째, 남북관계의 법적 성격을 명백하게 제시하고, 대북정책의 법치성을 확보하여 통일정책추진의 법적 근거를 마련하게 된다. 이로써 대북정책과 관련한 행정행위의 규범성을 확보하는 동시에 대북정책의 추진력을 얻게 될 것이다. 아울러 국민의 입장에서 현재 대북관계법률(국가보안법, 남북교류협력법 등)이 주고 있는 혼란을 해소하고 남북정상회담을 통해 형성된 새로운 남북관계의 기본성격을 제시하는 차원에서 하나의 입법적 대안을 실현하게 될 것이다.

둘째, 대북정책 및 통일정책을 추진하는 정부기관의 업무조정 및 지휘체계를 확립하는 근거를 제시하게 된다. 종래 대북정책이 통치권자의 정치행위의 차원에서 벗어나 보다 실무적이고 구체적인 남북관계의 발전을 위한 법적 근거를 제시하게 될 것이다.

셋째, 북한과의 법적 관계를 현시점에서 법제화함으로써 국민으로 하여금 북한에 대한 법적 관계의 판단에서 혼란을 방지하고, 북한주민과의 접촉에 있어 북한주민에 대한 현실적인 개념정의에 의하여 법적 판단의 모호성을 해소하는 근거를 제공하게 된다.

실제로 현시점의 북한주민의 법적 성격을 규명하는 데에 있어 기존의 정치적 개념(북한의 노선에 따라 활동하는 국외단체 구성원)에서 벗어나 지리적 개념으로 현실적인 정의(□군사분계선 이북지역 거주자 등□)를 하는 방안이 제시되기도 한다.

넷째, 남북 사이의 합의문건에 대한 법적 실효성을 확보하는 절차상 근거를 법제화하여 남북합의서의 법적 효력을 부여하여 남북합의사항의 구체적 이행과 실천을 보장하는 것이다. 더욱이 이 법안에 의해 대북정책의 추진행위에 대하여 국회의 입법적 통제장치를 마련함으로써 국민의 합의기반을 형성하는 투명성을 확보하게 된다.

이러한 법적 기반의 형성은 결과적으로 대북정책의 지속성을 유지하고 대북정책에 대한 초당적 대응을 가능하게 하는 기반이 될 것이다.

2. 과제

다음 이 법안의 제정과 관련한 과제로는 다음을 들 수 있다. 이 법안은 그 필요성과 내용으로 볼 때, 시급하다 할 것이다. 그러나 이 법안은 현행 법체계의 범위 내에서 그 효력을 가진다는 점에서 법체제와의 관계를 고려하지 않을 수 없다.

첫째, 현행 법체계상의 문제로서 남북의 기본성격의 법제도화 및 대북정책의 법제도적 뒷받침을 위한 현실적 요구에 부응하기 위한 입법이라 하더라도 기존의 대북관련법령과의 충돌문제를 고려하여야 한다. 남북관계의 법적 성격을 규정한다는 점에서  □헌법□상 영토조항(제3조)의 규범성과 관련하여 입장에 따라서는 헌법에 대한 저촉문제의 소지가 있을 수 있다. 한편 □국가보안법□을 통하여 북한에 대한 반국가단체로서의 성격을 인정하는 견지에서 볼 때, 북한과의 관계를 특수관계를 인정하는 것은 상호 법령의 충돌문제를 회피할 수 없을 것이다. 현행 □남북교류협력법□도 법체계상 문제점이 지적되는 가운데 교류협력의 기본법적 성격을 가지고 있는 교류협력법상과의 관계도 파악할 필요가 있다. 이 법의 제정은 현실적인 대응으로 시급을 요하는 부분이 있으나, 현행 법체계의 범위 내에서 그 효력을 가진다는 점에서 관련법령과의 관계를 고려하여야 한다.

둘째, 국민적 합의 기반 구축 필요성과 관련하여 남북의 특수관계에 대한 법이론적 규명이 있어야 한다. 남북관계의 특수성이라는 개념과 내용에 관한 법이론적 규명의 불완전성으로 일반국민의 완전한 법적 관계의 이해가 불명하고, □분단국가의 특수관계론□의 법적 성격에 관한 이해가 전체적으로 미흡한 실정이다. 또한 국제법적 차원에서도 학술적으로 분단의 이중적 상황에 관한 설명이 규범적 차원에서 미흡한 상태이다. 남북관계의 특수성이라는 새로운 법이론의 형성을 통하여 법적 기반을 구축하는 것이라면 보다 명확한 법리적 논리로 국민을 설득할 수 있어야 한다. 단지 □남북기본합의서□에 남북의 합의로 설정해 놓은 관계라는 이유만으로 이를 단정적으로 남북의 법적 관계로 확정하는 것은 오히려 혼란을 초래할 가능성을 내포하고 있다. 남북합의서의 법적 효력을 부정하고 있는 사법적 판단의 모호성과 현실적 모순성을 제거하기 위한 법리적 접근과 입법이 요청된다.

셋째, 남북의 특수관계에 대한 법리적 접근 보다 실정법제화의 난점을 극복해야 할 것이다. 현행 헌법과 실정법제가 북한의 법적 지위를 부정하는 체계하에 있는 현실에서 일방적인 남북관계의 특수성 논리에 의한 접근이 합리적 대안을 끌어내지 못할 개연성이 존재한다. 기본적으로 이 법안은 현재의 대북관계법의 문제점을 해소하는 현실대응으로 마련된다는 점에서 기존의 관련법제와의 상충문제를 피하여 입법화되어야 할 것이다. 이 법안이 현상태의 남북관계를 규율하는 기본법적 성격을 가진다고 하더라도 특수관계론이란 본질적으로 잠정적이고 임시적인 성격을 가질 수밖에 없는 한계를 가진다. 비록 이 법의 그 목적과 규제대상을 명확히 제시한다고 하더라도 남북관계의 본질적 성격이 현행법상 북한의 국가성을 부정하는 배경과 논리를 견지하고 있는 한 본질적인 면에서의 기존법제와의 상충문제의 완전한 해소는 어렵다는 점을 인식하여야 한다.

이런 면에서 이 법안에 대한 국민적 합의를 모으기 위해서는 남북관계의 성격에 대한 공론화의 과정을 통하여 국민의 이해를 구하여야 한다.

Ⅴ. 맺음말

생각건대 구법안의 경우 앞서 살펴본 바에 의하여 보다 체계화할 필요가 있다. 남북관계개선을 위한 법제도의 일환으로 이 법안이 제의되고 있는데, 종합적으로 보면 대북관련법령의 정비는 단순히 개별법의 제정 내지 개정도 필요하나 상호 연관성을 고려하여 종합적인 체계화를 위한 작업이 병행하여야 상호 법령간의 저촉 내지 상충문제를 해소시킬 수 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 국가보안법과 남북교류협력법이 존치하는 가운데에도 이 법안의 내용은 남북관계의 발전을 촉진하고 이를 지원하는 기본법령으로서 중요한 의미를 담고 있다는 점에서 입법에 반영하여 발효하는 것은 시대적 과제에 해당한다고 판단된다.

이 법안의 제정은 현행 남북관계의 법제도화라는 현실적 요청에 따른 입법작업에 해당한다. 점차 확대일로에 있는 남북교류협력에 대한 기존 법령에 의한 대응이 불가능해지는 만큼 남북관계의 발전 촉진, 남북간 합의과정 및 내용에 관한 법적 실효성 및 대북정책의 법적 기반을 확보하기 위하여 마련되는 법령으로 이 법안은 그 의미를 가진다고 할 것이다.

거듭  강조하거니와 남북관계의 법제도화 및 대북정책의 법적 기반조성은 현실문제로서 통일문제를 다루는 데 있어서 가장 중요한 사안으로 다가서고 있다. 통일문제의 법제도적 틀의 형성과 법적 기반 구축이라는 점에서 이 법안의 제정은 바람직하나, 기존의 법령체제 아래 대북관계가 규율되고 있는 현실에서 법체제간 상충 내지 저촉문제의 해소를 위한 노력이 경주되어야 할 것이다. 차제에 국가보안법과 남북교류협력법의 관계와 이 법안의 관계에 대한 법적 문제점을 해소하기 위한 종합적인 법체계화를 위한 연구와 대책이 검토되어야 할 것이다.

이 법안을 검토하면서 남북관계의 새로운 환경조성에 관한 입법과 동시에 북한에 대한 법적 관계의 판단에서 사법부의 진전된 자세의 전환도 함께 이루어져야 할 것이다. 궁극적으로 입법과 사법판단의 일치에 의하여 남북관계발전은 국민적 동의 내지 합의기반 위에서 이루어지게 될 것이다. 이 점에서 대북관련법제 개선에 대한 시대적 요청이 높아지는 시점에서 제17대 국회에서의 정치환경의 개선은 대북인식 및 자세의 변화에 상응한 입법의 가능성을 높여주고 있다. 무릇 변화되는 남북관계와 그 발전을 위한 법제도적 개선에 대한 요구가 증대되고 있다. 북한의 대남관계에 대한 태도는 매우 빠르게 진척되고 있다. 개성공업지구와 금강산관광지구에 대한 북한의 조치는 이를 잘 말해주고 있다. 이들 북한지역에 대한 투자는 남북관계 개선의 상징성을 넘어 새로운 발전단계로의 진입을 예고하고 있다. 차제에 이번 17대국회는 남북관계가 보다 견고한 기반 아래 발전할 수 있도록 남북관계의 법적 성격을 법제화하는 등의 조치를 확고히 하여야 한다. 그래서 제17대 국회에 대한 기대가 크다.

<참고자료 1>

7·4 남북공동성명

최근 평양과 서울에서 남북관계를 개선하며 갈라진 조국을 통일하는 문제를 협의하기 위한 회담이 있었다.

서울의 이후락 중앙정보부장이 1972년 5월 2일부터 5월 5일까지 평양을 방문하여 평양의 김영주 조직지도부장과 회담을 진행하였으며, 김영주 부장을 대신한 박성철 제2부수상이 1972년 5월 29일부터 6월 1일까지 서울을 방문하여 이후락 부장과 회담을 진행하였다.

이 회담들에서 쌍방은 조국의 평화적 통일을 하루빨리 가져와야 한다는 공통된 염원을 안고 허심탄회하게 의견을 교환하였으며 서로의 이해를 증진시키는데서 큰 성과를 거두었다.

이 과정에서 쌍방은 오랫동안 서로 만나보지 못한 결과로 생긴 남북사이의 오해와 불신을 풀고 긴장의 고조를 완화시키며 나아가서 조국통일을 촉진시키기 위하여 다음과 같은 문제들에 완전한 견해의 일치를 보았다.

1. 쌍방은 다음과 같은 조국통일원칙들에 합의를 보았다.

첫째, 통일은 외세에 의존하거나 외세의 간섭을 받음이 없이 자주적으로 해결하여야 한다.

둘째, 통일은 서로 상대방을 반대하는 무력행사에 의거하지 않고 평화적 방법으로 실현하여야 한다.

셋째, 사상과 이념□제도의 차이를 초월하여 우선 하나의 민족으로서 민족적 대단결을 도모하여야 한다.

2. 쌍방은 남북사이의 긴장상태를 완화하고 신뢰의 분위기를 조성하기 위하여 서로 상대방을 중상 비방하지 않으며 크고 작은 것을 막론하고 무장도발을 하지 않으며 불의의 군사적 충돌사건을 방지하기 위한 적극적인 조치를 취하기로 합의하였다.

3. 쌍방은 끊어졌던 민족적 연계를 회복하며 서로의 이해를 증진시키고 자주적 평화통일을 촉진시키기 위하여 남북사이에 다방면적인 제반교류를 실시하기로 합의하였다.

4. 쌍방은 지금 온 민족의 거대한 기대속에 진행되고 있는 남북적십자회담이 하루빨리 성사되도록 적극 협조하는데 합의하였다.

5. 쌍방은 돌발적 군사사고를 방지하고 남북사이에 제기되는 문제들을 직접, 신속 정확히 처리하기 위하여 서울과 평양 사이에 상설 직통전화를 놓기로 합의하였다.

6. 쌍방은 이러한 합의사항을 추진시킴과 함께 남북사이의 제반문제를 개선 해결하며 또 합의된 조국통일원칙에 기초하여 나라의 통일문제를 해결할 목적으로 이후락 부장과 김영주 부장을 공동위원장으로 하는 남북조절위원회를 구성□운영하기로 합의하였다.

7. 쌍방은 이상의 합의사항이 조국통일을 일일천추로 갈망하는 온 겨레의 한결같은 염원에 부합된다고 확신하면서 이 합의사항을 성실히 이행할 것을 온 민족 앞에 엄숙히 약속한다.

서로 상부의 뜻을 받들어

이 후 락                       김 영 주

1972년 7월 4일

<참고자료 2>

남북사이의 화해와 불가침 및 교류.협력에 관한 합의서

(약칭 남북기본합의서)

남과 북은 분단된 조국의 평화적 통일을 염원하는 온 겨레의 뜻에 따라, 7 4남북 공동성명에서 천명된 조국통일 3대원칙을 재확인하고, 정치 군사적 대결상태를 해소 하여 민족적 화해를 이룩하고, 무력에 의한 침략과 충돌을 막고 긴장완화와 평화를 보장하며, 다각적인 교류□협력을 실현하여 민족공동의 이익과 번영을 도모하며, 쌍방 사이의 관계가 나라와 나라사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으 로 형성되는 특수관계라는 것을 인정하고, 평화통일을 성취하기 위한 공동의 노력을 경주할 것을 다짐하면서, 다음과 같이 합의하였다.

제1장 남 북 화 해

제1조 남과 북은 서로 상대방의 체제를 인정하고 존중한다.

제2조 남과 북은 상대방의 내부문제에 간섭하지 아니한다.

제3조 남과 북은 상대방에 대한 비방 중상을 하지 아니한다.

제4조 남과 북은 상대방을 파괴 전복하려는 일체 행위를 하지 아니한다.

제5조 남과 북은 현 정전상태를 남북사이의 공고한 평화상태로 전환시키기 위하여 공동으로 노력하며 이러한 평화상태가 이룩될 때까지 현 군사정전협정을 준수한다.

제6조 남과 북은 국제무대에서 대결과 경쟁을 중지하고 서로 협력하며 민족의 존엄과 이익을 위하여 공동으로 노력한다.

제7조 남과 북은 서로의 긴밀한 연락과 협의를 위하여 이 합의서 발효 후 3개월 안에 판문점에 남북연락사무소를 설치 운영한다.

제8조 남과 북은 이 합의서 발효 후 1개월 안에 본회담 테두리 안에서 남북정치분과 위원회를 구성하여 남북화해에 관한 합의의 이행과 준수를 위한 구체적 대책을 협의한다.

제2장 남 북 불 가 침

제9조 남과 북은 상대방에 대하여 무력을 사용하지 않으며 상대방을 무력으로 침략하지 아니한다.

제10조 남과 북은 의견대립과 분쟁문제들을 대화와 협상을 통하여 평화적으로 해결한다.

제11조 남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 한다.

제12조 남과 북은 불가침의 이행과 보장을 위하여 이 합의서 발효 후 3개월 안에 남 북군사공동위원회를 구성 운영한다. 남북군사공동위원회에서는 대규모 부대이동과 군사연습의 통보 및 통제문제, 비무장지대의 평화적 이용문제, 군인사교류 및 정보교환 문제, 대량살상무기와 공격능력의 제거를 비롯한 단계적 군축실 현문제, 검증문제 등 군사적 신뢰조성과 군축을 실현하기 위한 문제를 협의 추진한다.

제13조 남과 북은 우발적인 무력충돌과 그 확대를 방지하기 위하여 쌍방 군사당국자 사이에 직통전화를 설치 운영한다.

제14조 남과 북은 이 합의서 발효 후 1개월 안에 본회담 테두리 안에서 남북군사분과 위원회를 구성하여 불가침에 관한 합의의 이행과 준수 및 군사적 대결상태를 해소하기 위한 구체적 대책을 협의한다.

제3장 남 북 교 류 협 력

제15조 남과 북은 민족경제의 통일적이며 균형적인 발전과 민족전체의 복리향상을 도 모하기 위하여 자원의 공동개발, 민족내부교류로서의 물자교류, 합작투자 등 경 제교류와 협력을 실시한다.

제16조 남과 북은 과학 기술, 교육, 문학 예술, 보건, 체육, 환경과 신문, 라디오, 텔레 비젼 및 출판물을 비롯한 출판 보도 등 여러 분야에서 교류와 협력을 실시한다.

제17조 남과 북은 민족구성원들의 자유로운 왕래와 접촉을 실현한다.

제18조 남과 북은 흩어진 가족 친척들의 자유로운 서신거래와 왕래와 상봉 및 방문을 실시하고 자유의사에 의한 재결합을 실현하며, 기타 인도적으로 해결할 문제에 대한 대책을 강구한다.

제19조 남과 북은 끊어진 철도와 도로를 연결하고 해로, 항로를 개설한다.

제20조 남과 북은 우편과 전기통신교류에 필요한 시설을 설치 연결하며, 우편 전기 통신 교류의 비밀을 보장한다.

제21조 남과 북은 국제무대에서 경제와 문화 등 여러 분야에서 서로 협력하며 대외에 공동으로 진출한다.

제22조 남과 북은 경제와 문화 등 각 분야의 교류와 협력을 실현하기 위한 합의의 이 행을 위하여 이 합의서 발효 후 3개월 안에 남북경제교류 협력공동위원회를 비롯한 부문별 공동위원회들을 구성 운영한다.

제23조 남과 북은 이 합의서 발효 후 1개월 안에 본회담 테두리 안에서 남북교류□협력분과위원회를 구성하여 남북교류 협력에 관한 합의의 이행과 준수를 위한 구체적 대책을 협의한다.

제4장 수정 및 발효

제24조 이 합의서는 쌍방의 합의에 의하여 수정 보충할 수 있다.

제25조 이 합의서는 남과 북이 각기 발효에 필요한 절차를 거쳐 그 문본을 서로 교환한 날부터 효력을 발생한다.

1991년 12월 13일

남북고위급회담 남측대표단 수석대표 대한민국 국무총리 정 원 식

북남고위급회담 북측대표단 단장 조선민주주의인민공화국 정무원 총리 연 형 묵

<참고자료 3>

6·15 남북공동선언

조국의 평화적 통일을 염원하는 온 겨레의 숭고한 뜻에 따라 대한민국 김대중 대통령과 조선민주주의인민공화국 김정일 국방위원장은 2000년 6월 13일부터 6월 15일까지 평양에서 역사적인 상봉을 하였으며 정상회담을 가졌다.

남북정상들은 분단 역사상 처음으로 열린 이번 상봉과 회담이 서로 이해를 증진시키고 남북관계를 발전시키며 평화통일을 실현하는데 중대한 의의를 가진다고 평가하고 다음과 같이 선언한다.

1. 남과 북은 나라의 통일문제를 그 주인인 우리 민족끼리 서로 힘을 합쳐 자주적으로 해결해 나가기로 하였다.

2. 남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다.

3. 남과 북은 올해 8.15에 즈음하여 흩어진 가족, 친척 방문단을 교환하며, 비전향 장기수 문제를 해결하는 등 인도적 문제를 조속히 풀어 나가기로 하였다.

4. 남과 북은 경제협력을 통하여 민족경제를 균형적으로 발전시키고, 사회, 문화, 체육, 보건, 환경 등 제반분야의 협력과 교류를 활성화하여 서로의 신뢰를 다져 나가기로 하였다.

5. 남과 북은 이상과 같은 합의사항을 조속히 실천에 옮기기 위하여 빠른 시일 안에 당국 사이의 대화를 개최하기로 하였다.

김대중 대통령은 김정일 국방위원장이 서울을 방문하도록 정중히 초청하였으며, 김정일 국방위원장은 앞으로 적절한 시기에 서울을 방문하기로 하였다.

2000년 6월 15일

대 한 민 국                            조선민주주의인민공화국

대 통 령                                  국 방 위 원 장

김 대 중                                     김 정 일

<참고자료 4>

남북관계발전기본법안

(임채정의원 대표발의)

의안 번호	2236		발의연월일 : 2003. 4. 28. 발 의 자 : 임채정·이창복·정세균 이 협·이해찬·정동영 김희선·신기남·조한천 유재건·심재권·김근태 김성순·오영식·임종석 김상현·정동채·김영환 장재식·추미애·김운용 한화갑·이부영·안영근 권오을·김부겸·서상섭 서병수·이우재·김영춘 김홍신·김문수·박주천 조정무·권영세·이인제 의원(36인)

제안이유

□□□□

남북관계의 진전으로 대북업무가 보다 확대되고, 국민의 실생활에 미치는 영향이 커지고 있는 상황에서 정부의 대북 관련 활동을 규율할 법제를 마련함으로써 대북업무를 법적 틀 속에서 투명하게 추진하고, 이를 통해 대북정책에 대한 국민적 합의기반을 넓히고자 하며, 남북 당국간 합의서가 법적 실효성을 가질 수 있도록 관련 절차를 법제화함으로써 남북관계가 안정정과 합법성을 확보하는 가운데 발전될 수 있도록 뒷받침하는 한편, 남북관계의 성격과 통일의 원칙, 대북정책의 방향, 남북회담 대표 임명 및 합의서 체결절차 등 남북관계 발전을 촉진하기 위하여 필요한 기본적인 사항을 규정하고자 이 법안을 제안하는 것임.

주요골자

□□□□

가. 남북관계는 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 형성되는 특수관계임(안 제3조제1항).

나. 북한은 어떠한 경우에도 이를 외국으로 보지 아니함(안 제3조 제2항).

다. 정부는 자주·평화·민주의 원칙하에 조국의 평화적 통일을 촉진하기 위하여 한반도 평화의 증진, 남한과 북한의 주민간 동질성 회복 및 남한과 북한간의 제반교류와 협력을 확대하기 위하여 노력하여야 함(안 제4조·제5조).

라. 국회는 국민의 권리와 의무에 직접 관련되는 사항을 규정하거나 상호원조·안전보장·통일문제에 관하여 중요한 사항을 규정하는 경우 및 국가와 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 남북합의서의 비준에 대한 동의권을 가짐(안 제7조제2항).

마. 남북회담 대표는 통일부장관이 관계기관의 장과 협의하여 국무총리를 거쳐 대통령에게 임명제청을 하고 대통령이 임명하도록 함(안 제10조).

바. 이 법에 의하지 아니하고는 누구든지 정부를 대표하는 등의 행위를 하지 못하도록 함(안 제12조).

사. 통일부장관은 민간차원에서 북한주민과 협의를 하는 경우에도 그 협의사항이 공공의 이익과 밀접한 관련이 있는 중요한 문제인 경우에는 협의를 하는 자를 지휘·감독할 수 있도록 함(안 제13조).

법률  제       호

남북관계발전기본법안

제1조(목적) 이 법은 남한과 북한간의 상호 관계에 관한 기본성격을 규정하고 남북관계의 발전과 조국의 평화적 통일을 촉진하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

① □북한주민□이라 함은 1953. 7. 27. 군사정전에관한협정에 규정된 군사분계선 이북 지역에 거주하는 주민 및 북한적을 가지고 해외에 거주하는 자로서 생활의 근거가 북한에 있는 자를 말한다.

② □남북합의서□라 함은 합의서·각서·공동성명 등 그 명칭을 불문하고 남한과 북한 사이에 문서의 형식으로 체결된 모든 합의를 말한다.

제3조(남북관계의 성격) ①남한과 북한 사이의 관계는 나라와 나라사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계이다.

②북한은 어떠한 경우에도 이를 외국으로 보지 아니한다.

제4조(통일의 원칙) 정부는 자주·평화·민주의 원칙에서 조국의 통일을 추진한다.

제5조(정부의 의무) 정부는 조국의 평화적 통일을 촉진하기 위하여 한반도 평화의 증진, 남한과 북한의 주민간 동질성 회복 및 남한과 북한간의 제반 교류와 협력을 확대하기 위하여 노력하여야 한다.

제6조(남북합의서의 체결) ①정부는 제5조의 규정에 의한 정부의 의무를 이행하기 위하여 북한의 해당 기관과 남북합의서를 체결하고 시행할 수 있다.

②대통령은 남북합의서를 체결하고 비준한다. 통일부장관은 대통령의 위 업무를 보좌한다.

③대통령은 필요한 경우 남북합의서의 교섭·서명의 권한을 통일부장관 등 관계기관의 장이나 회담대표에게 위임할 수 있다.

제7조(남북합의서의 성립절차) ①남북합의서를 비준하기에 앞서 국무회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 선언적 내용이나 단순한 행정적 조치만을 정하고 있는 남북합의서는 서명만으로 발효시킬 수 있다.

②국회는 국민의 권리와 의무에 직접 관련되는 사항을 규정하거나 상호원조·안전보장·통일문제에 관하여 중요한 사항을 규정하는 경우 및 국가와 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 남북합의서의 비준에 대한 동의권을 가진다.

제8조(남북합의서의 공포) 제7조의 규정에 의한 절차를 거친 남북합의서는 법령등공포에관한법률의 규정에 따라 대통령이 공포한다.  다만, 제7조제1항 단서의 규정에 정한 남북합의서는 그러하지 아니한다.

제9조(남북합의서의 효력범위 등) ①남북합의서는 남한과 북한간의 특수관계에 한하여 적용된다.

②대통령은 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하다고 판단하거나 남북관계에 중대한 변화가 발생할 경우에는 남북합의서의 전부 또는 일부의 효력을 중지시킬 수 있다.

제10조(회담대표의 임명) ①정부를 대표하여 정부의 입장을 전달하기 위하여 북한에 파견되거나 남한과 북한간의 제반 문제에 관하여 북한의 주민으로서 상응하는 권한을 가진 자와 회담(이하 □회담□이라 한다)하거나 합의서에 서명 또는 가서명하는 권한을 가진 자(이하 □회담대표□라 한다)는 대통령이 임명한다.

②통일부장관은 관계기관의 장과 협의하여 국무총리를 거쳐 대통령에게 제1항의 회담대표의 임명을 제청한다. 다만, 긴급한 사정이 있거나 임명제청 절차를 거치는 것이 적절하지 않는 상당한 이유가 있을 경우에는 그러하지 아니한다.

③대통령은 필요한 경우 제1항의 회담대표 임명권의 일부를 통일부장관에게 위임할 수 있다.

④회담대표 임명 및 대표단 운영 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

제11조(상주 인원의 파견) ①정부는 남북관계의 발전과 통일을 이루어 나가는 과정에서 필요한 경우 공무원을 일정기간 북한에 파견하여 근무하도록 할 수 있다

②상주 인원의 파견과 근무에 관한 구체적 사항은 대통령령으로 정한다.

제12조(정부를 대표하는 행위의 금지) 이 법에 의하지 아니하고는 누구든지 정부를 대표하거나 정부의 입장을 전하기 위하여 제6조 및 제10조에 규정된 행위를 할 수 없다.

제13조(지휘·감독) ①통일부장관은 회담대표 및 상주인원의 임무수행에 관하여 필요한 지휘·감독을 한다.

②제1항의 규정은 회담대표가 아닌 공무원이 그 직무와 관련하여 북한주민과 접촉하는 경우에 이를 준용한다.

③통일부장관은 회담대표 또는 공무원이 아닌 자가 북한주민과 협의하는 사항이 공공의 이익과 관련된 중요한 문제라고 판단할 때에는 당해 협의사항에 대하여 협의에 임하는 자를 지휘·감독할 수 있다.  이 경우 협의에 임하는 자는 특별한 사정이 없는 한 통일부장관의 지휘에 따라야 한다.

제14조(공무원이 아닌 회담대표 등) ①공무원이 아닌 자가 제10조제1항의 규정에 의하여 회담대표로 임명된 때에는 면직될 때까지 대통령령이 정하는 기준에 의하여 공무원에 상응하는 예우를 하고 보수 및 수당을 지급할 수 있다.

②공무원이 아닌 자가 제10조제1항의 규정에 의하여 회담대표로 임명되어 이 법에 의한 직무를 수행하는 때에는 국가공무원법 제56조·제57조·제60조 및 제65조의 각 규정을 적용하고 형법에 의한 벌칙의 적용에 있어서는 이를 공무원으로 본다

제15조(다른 법률과의 관계) ①이 법의 규정에 의한 남한과 북한 사이의 왕래나 북한 주민과의 접촉 및 파견에 관하여는 정당하다고 인정되는 범위 안에서 다른 법률에 우선하여 이 법을 적용한다.

②이 법의 규정에 의한 회합·통신 그 밖의 접촉에 관하여는 남북교류협력에관한법률 제9조제3항의 규정에 의한 통일부장관의 승인이 있는 것으로 본다.

부     칙

이 법은 공포한 날부터 시행한다.

· 민족화해협력범국민협의회 Tel: 02-761-1213 / Fax: 02-761-6590

· 우리겨레하나되기운동본부 Tel: 02-734-0477 / Fax: 02-734-0478

· 우리민족서로돕기운동 Tel: 02-734-7070 / Fax: 02-734-8770