발표 자료

전국토의 성장 자원화

- 6월 성장잠재력 확충 포럼

2008. 6. 24.

	□ 발제 - 이정식 (안양대학교 교수) 국토의 성장잠재력 극대화 □ 주제 1 - 김영표 (국토연구원 부원장) 지방 분권화 vs 수도권 집중화 □ 주제 2 - 최지용 (한국환경정책․평가연구원 연구본부장) 지속 가능한 성장을 위한 환경과 개발의 균형 □ 주제 3 - 허우긍 (서울대학교 지리학과 교수) 통일 이후를 대비한 국토 활용

헤럴드경제․현대경제연구원

□ 국토의 성장잠재력 극대화 (발제)

6월 성장잠재력 확충 포럼

이정식

안양대학교 교수

1. 국토이용의 비효율성

우리나라의 국토는 한반도와 크고 작은 약 3,000개의 섬으로 구성되어 있다. 국토의 총면적은 22.1만㎢로 영국과 비슷하며, 남한의 면적은 99,646㎢이다. 남한의 21.3%는 농업용지이고, 65.0%는 산지이다. 그만큼 우리의 가용 토지는 극히 제한적이다. 특히 국가의 성장을 주도하고 있는 주거, 산업 및 공공용지 등 도시용지는 남한면적의 5.4%에 불과하다. 영국의 도시용지 13.0%, 일본의 7.1%, 그리고 대만의 5.9%에 비해서도 우리의 국토이용은 너무나 비효율적이다. 더구나 남한의 인구밀도는 2005년 현재 494인/㎢로 방글라데시와 대만에 이어 세계에서 세 번째로 높은 나라이다.

그럼에도 불구하고 서울을 포함한 6대 광역시의 총인구는 전체의 47%를 차지하고 있으며, 특히 수도권은 11.7%의 면적에 인구는 48%가 거주하고 있다. 수도권에는 인구뿐만 아니라 경제․사회적 중추관리기능 역시 과도하게 집중되어 있다. 예를 들면 국내총생산(GRDP)의 47.3%, 전문․기술․행정직의 60.2%, 100대 기업 본사의 95%, 은행예금의 67.8% 등이 아직도 수도권에 편중되어 있다. 이처럼 우리는 좁은 국토와 높은 인구밀도, 부족한 가용토지와 한정된 부존자원 외에도 수도권의 과밀로 인한 국토의 성장잠재력에 한계를 나타내고 있다. 이제 국민소득 2만 달러에서 3만 달러시대로 진입하기 위해서는 우리 국토의 성장잠재력을 극대화할 수 있는 국민모두의 통합적 노력이 결집되어야 한다. 따라서 전국토의 다핵화를 통한 수도권과 비수도권의 상생발전, 지역별 특성화를 통한 성장잠재력의 제고, 자원절약적이고 환경 친화적인 국토이용, 농지와 산지의 유연한 관리 등이 종합적으로 추진되어야 한다.

2. 수도권과 비수도권의 동반성장

수도권의 집중을 완화하고, 동시에 지방의 활력을 제고하여 국토공간의 “고비용-저효율” 구조를 탈피하기 위해서는 비수도권의 발전을 촉진시켜 이를 국가 전체의 경쟁력으로 연결시켜야 한다. 지금까지 규제위주의 수도권정책과 유인책 위주의 소극적 지역개발정책에서 벗어나야 한다. 인구감소지역과 지역개발 정도에 따라 중앙정부의 과감한 차등적 지원을 통한 적극적 지역정책으로의 전환이 요구된다. 유럽연합(EU)의 지역정책은 27개 회원국 간, 그리고 회원국 내 지역 간의 경제적․사회적 격차완화를 통해 균형적인 발전을 도모하고 있다. 이를 위해 EU는 2007년부터 2013년까지 3,080억 유로(2004년 가격)를 통합기금(Cohesion Fund), 지역개발기금, 사회기금 등으로 구분하여 소득이 낮은 지역에 대한 지원, 기반시설과 국가 및 지역개발사업투자, 인적 자원 훈련 등에 충당하고 있다. EU 지역정책의 핵심은 소득재분배보다는 저성장 지역에 필요한 국가자원을 할당하여 자립적인 발전을 도모하는 것이다. 우리도 기존의 ⌜국가균형발전특별회계⌟를 확대 개편하여 비수도권의 성장잠재력을 높일 수 있는 전략이 필요하다.

이와 함께 세계화 시대에 걸맞게 이제는 국내의 지역 간 경쟁에서 국제적 지역 간 경쟁이 촉진될 수 있도록 산업구조의 고도화는 물론 규모의 경제성을 확보할 수 있도록 지역의 광역화(City Region 또는 Region State)를 통해 수도권과 경쟁할 수 있는 공간구조의 개편도 검토되어야 한다. 광역경제권의 구상이 여기에 해당될 수 있다. 이 전략이 성공하기 위해서는 지역개발사업에 대한 각종 갈등과 분쟁에서 벗어나 행정구역을 뛰어 넘은 지역 간 협력이 필수적이다. 또한 지방화 시대에 부응하여 국가사무의 적절한 지방이양, 국세와 지방세의 세원(稅源)조정 등을 통한 지방자치단체의 재정력 확대, 그리고 자치단체의 자치역량 강화 등을 토대로 명실상부한 지방분권이 추진되어야 한다.

3. 지역별 특화발전

지방의 활력을 제고하여 성장잠재력을 강화하기 위해서는 자립형 지역발전의 기반이 구축되어야 한다. 해당지역의 잠재력을 적극적으로 발굴하고 체계화하여 지역경제의 활성화로 연계시키는 노력이 필요하다. 이는 지역의 개성에 토대를 둔 특성화와 차별화를 통해 경쟁력을 확보하고 있는 지역발전의 세계적 추세와도 부합하는 전략이다. 특성화 발전을 위한 도구로는 “지역자산(regional asset)” 또는 향토자원의 발굴과 개발을 중요시하고 있다. 따라서 지역 내 산․학․연․관 등의 주체를 중심으로 이들의 기발한 아이디어와 공동학습을 통해 그 지역의 특화발전을 이끌 수 있는 집단 리더십(group leadership)의 발휘가 지역발전의 핵심으로 부상하고 있다. 중앙정부에 의존하던 관행에서도 이제는 과감히 벗어나야 한다.

지난 참여정부에서 추진했던 전국 70개 시․군의 신활력사업이 지역특화발전의 사례에 해당된다고 볼 수 있다. 비록 신활력사업을 추진하는 과정에서 발생한 사업추진 및 평가체계의 미흡, 재원부족과 예산집행의 융통성 결여 등의 문제점이 발생하기는 했으나 상대적으로 낙후되어 있는 지역의 향토자원을 이용한 특성화 개발은 자립형 지방화를 촉진하는 계기가 되었다. 전남 함평군의 나비․곤충산업, 강원 정선군의 생약초 특화지역개발, 전북 고창군의 복분자산업, 경북 의성군의 마늘 명품화 사업 등이 좋은 예이다. 지역마다 차별화된 기능과 자원을 특화하여 개성 있는 발전전략이 추진될 때 이것이 곧 우리 국토의 성장잠재력을 극대화할 수 있는 지름길이다. 독일의 바덴바덴(Baden-Baden)은 인구 5만 명의 소도시이나 청정한 자연경관과 온천자원을 바탕으로 승마, 요양, 고급 상점가 등을 개발하여 아늑한 보양 및 휴양도시로 발전한 대표적인 지역특성화의 사례이다. 이는 각 지역의 특성과 전통성에 기초한 주민들의 여유로운 삶을 추구하는 “슬로우 시티(Slow City)” 전략의 하나이기도 하다.

4. 자원절약적 도시토지이용과 개발

석유의 높은 해외의존과 고유가(高油價), 이용 가능한 토지의 부족 등은 지속적인 경제성장의 걸림돌로 작용하고 있다. 이제는 소모적인 생산과 소비체계로부터 지속가능한 순환구조를 형성하여 자원절약적인 국토이용과 개발이 이루어져야 한다. 자원효율적인 국토와 도시개발은 무엇보다도 기존의 단핵집중형 공간구조에서 “분산된 집중(decentralized concentration)”의 다핵집중형 구조로 개편을 통해 이루어질 수 있다. 이를 위해서는 분산적으로 선정된 기존 또는 새로운 거점도시를 중심으로 개발을 집중시키되 도심의 과밀화 방지, 토지와 교통에너지의 효율적 이용, 환경오염의 감소 등이 이루어질 수 있도록 직주근접(職住近接)의 환경 친화적 도시구조가 구축되어야 한다.

이러한 도시구조 역시 토지절약적인 순환형 개발에 의해 개편되어야 한다. 즉 도심부의 나대지(裸垈地) 활용과 재개발, 재건축을 통해 기성 시가지의 토지를 우선적으로 공급하는 것이 바람직하다. 특히 개발의 편리성이나 수익성 때문에 기성시가지 외곽에 신도시나 대규모 택지를 조성하는 것은 가급적 지양되어야 한다. 대신에 용도가 폐지된 도로와 공장부지, 시설물이 이전하고난 뒤의 종전부지, 사용이 종료된 폐기물 매립장 등 용도가 변경되거나 저밀도로 이용되고 있는 토지를 적극 재활용해야 한다. 영국 런던 테임즈강 북쪽의 도크랜드(London Docklands: 22㎢)는 재개발을 통해 런던의 새로운 상업, 주거 및 여가의 중심지로 부상하고 있으며, 강 건너 그리니치반도의 밀레니엄 돔을 포함하여 광역적 부흥이 이루어지고 있다. 미국 로스앤젤레스의 오염된 공장부지의 토지재활용 시책(Brownfield Program) 역시 우리에게 시사 하는 바가 크다. 21세기 도시성장과 관리의 새로운 패러다임으로 등장한 “스마트 성장(Smart Growth),” 즉 장래 도시개발의 속도, 양과 질, 형태, 위치 등에 대한 전략도 놓쳐서는 안 된다.

5. 농지와 산지의 계획적 관리

최근 들어 농지와 함께 산지에 대한 요구와 수요가 변화하고 있다. 도시개발과 여가수요가 증가하는 한편, 산림의 자연환경보전과 맑은 물 공급기능, 생물종의 다양성 등 산림생태계의 건강성 유지에 대한 필요성도 늘어나고 있다. 농지 역시 식량생산 외에 정주(定住), 휴양, 환경보전 등의 다원적 기능과 함께 각종 농촌정비사업과 농외소득원 개발 사업으로 인하여 농촌의 토지이용에도 변화가 일어나고 있다. 국토의 대부분이 농산촌임을 고려할 때 이들의 토지를 어떻게 관리하느냐에 따라 국가의 성장잠재력이 달라질 수 있다. 그동안 우리의 토지관리는 도시와 농산촌을 구분하여 다루는 이원적 체계를 유지해 왔으나 2003년 ⌜국토의 계획 및 이용에 관한 법률⌟의 제정을 계기로 도농(都農)통합적 토지관리가 가능해졌다. 그러나 실질적인 도농통합은 아직 갈 길이 멀다.

일본은 국토이용계획법, 도시계획법, 농지법, 자연환경보전법 등에 의한 토지이용규제의 상위계획을 토대로 시․정․촌(市․町․村)의 기초자치단체는 필요에 따라 조례에 의한 ⌜토지이용조정기본계획⌟을 수립하고, 용도지정 및 행위제한 등의 원칙을 정하여 토지를 관리하는 사례가 늘어나고 있다. 예를 들면 농산촌 토지를 농업보전지구, 집락거주지구, 공공시설지구, 산업창조지구, 문화보양지구 등으로 지정하여 지구별로 건축가능 및 불가능시설을 정해 토지를 관리하고 있다. 이제 우리도 지방분권의 시대적 요구에 따라 도농 통합적 계획과 개발을 지향하되 농산촌의 특수성을 반영한 토지관리의 유연성과 융통성이 필요하다. 물리적 특성 위주의 획일적인 농산지 관리보다는 입지적 특성을 고려한 차등관리가 정착되어야 하고, 농산촌의 취락공간과 농산지 관리계획의 통합이 이루어져야 좁은 국토의 성장 자원화가 가능하다.

□ 지방 분권화 對 수도권 집중화

김영표

국토연구원 부원장

1. 수도권의 집중실태

우리나라는, 1960년대 초 공업화를 목표로 국가발전전략을 모색하던 초창기에, 단핵 거점성장전략을 채택하면서 산업과 기업이 지나치게 수도권으로 집중돼 왔다. 거점성장전략에 따른 압축 성장 덕분에 우리나라는 양적으로는 짧은 기간에 선진국의 문턱까지 다다랐지만, 질적으로는 계층․부문․지역 간에 성장의 열매를 고르게 나누지 못해 사회적 갈등이 끊이지 않고 있다.

국토면적의 0.6%에 불과한 서울에 인구의 20.7%, 취업자의 21.2%, 지역총생산액의 22.6%, 금융기관 예금액의 50.5%가 모여 있다. 그리고 국토면적의 11.8%인 수도권 전체로는 전국 인구의 절반에 가까운 48.6%, 취업자의 49.1%, 지역총생산액의 47.7%, 금융기관 예금의 68.7%가 집중돼 있다. 따라서 서울은 면적이 차지하는 비중에 비해 35～84배의 사회․경제적 중력을 지니고 있고, 수도권 전체로는 4～6배의 중력이 실려 있다.

이 같은 수도권 집중에 따른 지역 간 갈등문제 외에도, 국토 전체로 볼 때 하나의 점에 불과한 서울과 그 주변지역에 사람과 국부 그리고 국가경쟁력이 집중돼 있는 모습은 지진 등 자연재해나 전쟁 등 국가안보 측면에서도 바람직하지 않다. 단기적으로는 그럴 가능성이 낮다 하더라도 좀 더 긴 역사적 안목으로 보면 결코 소홀히 해서는 안 될 과제다. 옛 선조들이 사고(史庫)를 여러 지역에 분산 배치했듯이 그리고 “달걀을 한 광주리에 담지마라”는 주식시장의 격언에서, 우리는 국토 균형발전의 필요성에 대한 또 다른 지혜를 얻을 수 있다.

2. 헌법정신과 균형발전

우리나라 헌법은 ‘국가의 균형 있는 성장과 발전’을 헌법정신으로 담고 있다. 구체적으로는, 119조 2항에 “국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”고 규정함으로써, 균형과 조화를 통한 경제 민주화를 시대적 헌법가치로 삼고 있다.

또 국토의 개발과 이용에 관해서는 120조 2항에 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립 한다”고 규정돼 있고, 122조에는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”고 규정돼 있다. 이 두 조항은 국토계획을 비롯한 각종 지역계획의 지침이자, 공익을 위한 제한의 근거가 되고 있다. 그런데 두 조항 모두 국가는 국토의 균형 있는 개발과 이용을 위해 노력해야 한다는 뜻을 담고 있다.

특히 123조 2항은 “국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다”고 직접적으로 균형발전을 적시하면서 이를 국가의 의무사항으로 못 박고 있다.

국가의 균형발전은 시간적 균형발전, 공간적 균형발전, 인간적 균형발전으로 나누어 접근하면 이해하기 편하다. 여기서 시간적 균형발전은 현재에서 미래로의 균질적 지속가능발전을 뜻하고, 공간적 균형발전은 지역⦁부문⦁산업 간에 질과 양의 균형적 발전을 뜻하며, 인간적 균형발전은 사회 구성원 계층 간의 경제적 그리고 문화적 균형발전을 의미한다.

하나의 시스템이 안정적으로 발전하는데 있어 수레의 양 바퀴 역할을 하는 것이 효율과 형평이다. 즉 효율과 형평은 서로 대립관계에 있는 것이 아니라 보완과 상생의 관계에 있다. 그러므로 국가의 발전은 효율과 형평의 조화 속에서 이루어져야 한다. 그것이 바로 자연의 큰 이치이기도 하다. 자연의 이치를 거스르면 내부 갈등이 싹트기 마련이다. 그런 점에서 헌법에 규정된 ‘균형 있는’이란 표현은 국민경제와 국토개발에 있어서 효율과 형평의 조화를 뜻한다고 해석하는 것이 적합할 것이다.

노자의 도덕경에 ｢반자 도지동 원왈반(反者 道之動 遠曰反)｣이라는 구절이 있다. 자연계나 인간사에서 무엇이든지 극단으로 멀리가면 반드시 되돌아가려는 움직임이 생기게 마련이라는 말이다. 이러한 이치를 중국의 철학자 왕충(王充, 서기80년)은 “양이 절정에 이르면 음을 위해서 물러나고, 음이 절정에 이르면 양을 위해 물러난다.(陽封多陰 陰封多陽)”고 표현하였다. 이처럼 자연은 그 도(道)에 따라 음과 양, 베풂(仁)과 다스림(治), 평준화(형평)와 선별화(효율)의 양면성이 주기적 또는 순환적으로 바뀌어 나타나면서 크게, 길게 보면 늘 양자 간의 조화를 꾀한다. 우리는 봄과 여름을 통해 기회균등의 원리를 체험하고, 가을과 겨울을 통해 적자생존을 경험한다. 또한 햇볕과 비를 통해 기회균등을 경험하고, 혹한과 태풍을 통해 적자생존을 경험한다. 마찬가지로 비료와 거름주기를 통해 기회균등을 경험하고, 가지치기와 솎아주기를 통해 적자생존을 경험하게 된다. 이처럼 자연은 효율과 형평의 조화를 통해 스스로를 다스린다. 그래서 회남자(淮南子)에는 “도리에 순응하고 자연 순리에 따르는 자는 천하를 다루는 법을 쉽게 알 수 있다.”고 하였다.

시장에도 자연과 마찬가지로 자율원리가 존재한다. 시장은 ‘보이지 않는 손의 작용’에 따라 움직이면서 자연의 자영원리에 가장 충실한 실천의 장(場)인 것이다. 이처럼 자연이나 시장이나 둘 다 시스템의 효율과 형평의 조화를 추구한다는 공통점을 지니고 있다. 그래서 공자는 이런 구절을 남겼다. “부족한 것을 근심하지 말고 고르지 못한 것을 근심하라(不患寡而患不均)” 이 구절에서는 많고 적음은 성장의 문제이고, 고르지 못함은 분배의 문제라고 볼 수 있다. 그러므로 현대적으로 해석한다면 공자는 성장과 더불어 분배를 강조한 것이다. 어떤 유형의 시스템에서든 효율 즉 성장지상주의나, 형평 즉 분배지상주의 중 어느 하나만이 ‘위버 알레스(über Alles)’가 되지는 못한다는 뜻이다. 효율(성장)과 형평(분배)은 동전의 앞뒷면처럼 함께 가는 것이기 때문이다. 따라서 지나친 효율 추구도, 지나친 형평 추구도 모두 시스템을 파멸의 길로 인도한다.

그러나 얼마간의 불평등과 얼마간의 비효율은 시스템의 안정을 위한 쿠션 역할을 한다. 수도권의 집중 현상처럼, 지나친 점(點)적 효율성 추구는 오히려 시스템 전체의 네트워크적 효율성을 떨어뜨릴 수 있다. 따라서 국가의 효율성을 추구할 때, 점적 효율성뿐 아니라 반드시 네트워크적 효율성도 동시에 고려해야 한다.

우리는 지난 반세기 동안 양적 성장을 이루는데 성공하였으나, 그 과정에서 지역․부문․산업․계층 간에 격차가 크게 벌어진 부작용을 대물림 받아 있다. 얼마간의 격차는 쿠션 역할을 하지만, 현재 우리나라의 실태는 복원력의 임계치를 향하고 있다 해도 과언이 아니다. 따라서 앞으로도 한 동안은 효율성 못지않게 형평성에도 계속 노력해야 할 때다.

3. 참여정부 도시정책의 평가

참여정부는 우리 역사상 가장 많은 지방 신도시의 건설을 추진한 정권으로 기록될 것이다. 현재 추진 중인 곳은 모두 17개 지역으로 행정중심복합도시를 비롯하여 10개 혁신도시, 6개 기업도시 등이다.

행정중심복합도시는 국가균형발전을 선도하고 미래형 도시모델로 자리 잡을 수 있는 복합형 행정도시를 건설하기 위해 충남 연기군과 공주시 일대 72.9㎢에 2030년까지 50만인 규모의 인구를 갖는 자족도시를 목표로 하고 있다.

혁신도시는 수도권과 지방간의 불균형을 완화하고 창신성(創新性)과 역동성을 갖춘 특성화된 자립형 지역거점을 구축하기 위해, 수도권과 충청남도를 제외한 10개 지역에, 관․산․학․연의 혁신 클러스터를 조성하려는 사업이다. 혁신도시는 지역에 따라 18.5만평(제주도 서귀포시)에서 488만평(전북 완주군․전주시)에 이르기까지 그 규모가 다양하다. 특히 혁신도시에는 수도권에 있는 175개 공공기관을 분산․이전할 계획으로 있어 공공기관 지방이전사업과 맞물려 있다.

기업도시는 산업입지와 경제활동을 위하여 민간 기업이 산업․연구․관광․레저․업무 등의 주된 기능과 주거․교육․의료․문화 등의 자족적 복합기능을 고루 갖추도록 개발하는 도시로서 산업교역형(무안군), 지식기반형(원주시, 충주시), 관광레저형(태안군, 무주군, 영암군․해남군), 혁신거점형 기업도시로 구분된다. 6개 시범지역의 총 면적은 3230만평에 이른다.

1978년부터 시작된 정부의 수도권 집중 억제정책이 수도권 내부의 규제 강화에만 역점을 두다 보니 효과를 크게 거두지 못했는데, 참여정부는 행정중심복합도시를 비롯하여 혁신도시, 기업도시의 건설 추진을 통해 실질적인 균형발전정책을 수립한 점에서 평가할 수 있다. 그러나 반세기에 걸쳐 누적되어 온 수도권 집중문제를 너무 짧은 기간에 모두 해결하려 한 의욕 때문에 오히려 부작용이 생겨났다. 그러한 균형발전을 목표로 한 지방 신도시 건설 사업에 대한 수도권 자치단체의 반발과 저항이 지금도 계속되고 있다. 사업 초기부터 혁신도시와 기업도시의 건설로 기존의 도심지역들이 공동화 될 수 있다는 우려가 제기되기도 했다. 각 신도시의 예정지구마다 땅값이 가파르게 올라 전국토가 투기장화 되고, 막대한 보상비가 다시 부동산 투기자금으로 되돌아온다는 비판도 받고 있다. 특히 새 정부의 개혁사업 중 하나인 공기업 구조조정 및 민영화 사업이 공공기관의 지방이전사업과 맞물려 주요 개혁사업을 가로 막는다는 비판이 커지고 있다. 한편으로는 새 정부가 지난 정부의 지방 신도시 건설 사업을 새 정부가 추진하는 광역경제권의 성장거점도시로 육성하는 방안을 모색한다면 정책의 일관성을 유지하면서 윈－윈하는 전략이 될 수 있다.

4. 수도권 규제의 합리화 방향과 과제

참여정부는 2005년에 발표한 수도권발전종합대책에서 그간의 규제 위주 수도권정비계획법 체제를 중장기적으로 전면 개편하기로 하였다. 그 후 2006년에 수립된 제3차 수도권정비계획은, 단기적으로는 현행 규제 틀 내에서 선별적으로 규제를 개선하고, 중장기적으로는 지방화시책 추진과 연계하여 수도권을 계획적 관리체제로 전면 전환하기로 정책방향을 설정했다. 그 후속조치로 현재 국토해양부와 수도권 광역자치단체가 공동으로 제도개선방안을 마련 중에 있다. 수도권의 계획적 관리란, 수도권의 경쟁력을 높이고 주민들의 삶의 질을 향상시키며 지속가능한 발전을 이룰 수 있도록, 정부와 광역자치단체가 합의하여 바람직한 수도권의 미래상에 부합하는 새로운 계획을 수립하고, 그 계획에 따라 수도권 문제와 광역적 토지이용을 유연하게 관리하는 방식을 말한다.

수도권의 인구는 2011년이 되면 전국인구의 절반을 넘어설 것으로 전망된다. 따라서 규제 위주로 된 기존의 수도권 정책에서 계획적 관리체제로 바꾸기 위해서는 수도권 뿐 아니라 지방까지 포함하는 국민적 합의 형성이 필요하다. 그러기 위해서는 수도권의 규제를 합리화하면서 아울러 지역개발과 지방발전을 위한 확고한 재정지원 확대정책이 필요하다. 그리고 수도권의 규제 합리화와 계획적 관리체제는 당연히 새 정부의 5+2 광역경제권 추진전략과 하나의 틀 속에서 연계 추진해 나가야 할 것이다. 특히 수도권으로 과밀 집중되는데 거의 50년이 걸렸으므로, 이 문제를 해결하는데도 물리적으로는 50년의 세월이 필요할 것이다. 이번 기회에 국민의 합의 아래 적어도 50년 정도의 수도권 미래상을 설정한 후, 차근차근히 종합적으로 접근해 나가야 할 것이다. 그 과정에서 추진 방책의 하나로 관련 법률 조항에 시간 개념을 넣어 시장이 안정적으로 움직이게 하는 일을 빠뜨리지 말아야 할 것이다.

5. 광역분권형 국가를 향하여

세계의 주요 도시들과 지역들은 자국 내뿐 아니라 외국의 도시들이나 지역들과 경쟁하는 시대가 되었다. 이러한 시대적 흐름에 대응하여 세계 각국은 기존의 중소규모 행정경계를 넘어서 지역의 글로벌 경제력을 가질 수 있는 광역경제권으로 재편하는 추세에 있다. 이에 따라 새 정부는 기존의 시․도 행정구역을 초월하는 5+2 광역경제권을 설정하여 광역권별로 글로벌 경쟁력을 강화함으로써, 지역의 지속적 경제성장과 함께 지역 간의 공동번영을 보장하고, 기획조정권과 재정권을 부여하여 실질적 지방분권이 보장되는 광역발전체제를 정착시킬 계획을 수립하고 있다. 5대 광역경제권은 수도권, 충청권, 호남권, 대경권, 동남권으로 설정되고, 2대 특별광역경제권은 강원권과 제주특별자치도로 설정될 것이다.

국토계획에 광역권 개념이 도입된 것은 제1차 국토종합개발계획(1972～1981)부터다. 이 계획에서는 4대 강 유역을 중심으로 한 4대권, 도 행정구역을 중심으로 한 8중권(수도권, 태백권, 충청권, 전주권, 광주권, 대구권, 부산권, 제주권)으로 설정됐다. 제2차 국토종합개발계획(1982～1991)에서는 전국을 28개 지역생활권(5개 대도시생활권, 17개 지방도시 생활권, 6개 농촌도시생활권)으로 구분하였다. 제2차 국토종합개발계획 수정계획(1987～1991)에서는‘지방분권의 경제적 단위’로서 4대 권역(수도권, 중부권, 동남권, 서남권)을 설정하였다. 제3차 국토종합개발계획(1992～2001)에서는 전국을 9개 권역(수도권, 강원권, 충북권, 대전충남권, 전북권, 광주전남권, 대구경북권, 부산경남권, 제주권)으로 구분하였다. 최근의 제4차 국토종합계획 수정계획(2006～2020)에서는 전국을 8개 권역(수도권, 강원권, 충청권, 전북권, 광주권, 대구권, 부산권, 제주도)으로 구분하였다.

이처럼 국토종합계획을 수립할 때마다 나름대로의 권역을 설정해 관리해 왔으나, 그 동안 기대했던 성과를 거두지는 못했다. 그 이유는 여러 가지가 있지만, 첫째 수도권의 강력한 흡인력 때문이고, 둘째 지방의 분권화가 제대로 이루어지지 않은 상태에서 특화발전을 통해 지역 경쟁력을 갖추기는 어려웠다.

따라서 새 정부가 제시한 광역경제권 구상이 성공하기 위해서는, 향후 50년 정도를 내다 본 한반도 광역경제권의 미래 모습을 전제로, 규모와 밀도를 포함한 수도권의 계획적 관리방향을 구체적으로 설정하고, 광역경제권별로 행정․재정․조직에 관한 독립적 권한을 명실상부하게 부여하여 권역별로 독자성을 확보한 가운데 특화된 발전전략과 경쟁력을 키울 수 있는 여건과 환경을 마련해 주어야 한다. 이러한 광역분권형 국가체제야말로 우리나라의 모습을 수도권 집중화로 상징되는 지난 반세기의 ‘낡은 틀’에서 21세기 글로벌 경쟁시대에 맞춰 ‘새로운 틀’로 바꾸는 길이다.

□ 지속가능한 성장을 위한 환경과 개발의 균형 (주제 2)

최 지 용

한국환경정책․평가연구원 연구본부장

정부에서는 경제 활성화를 위해 개발용지 확보 및 개발절차 간소화를 통해 도시용지 비율을 늘려 2020년까지 전국토의 9.2%(‘06년 6.2%)로 제고(3천㎢ 추가 확보)코자 하고 있다. 이를 위해 농지⋅산지․환경⋅군사규제 완화 등을 통해 개발 가용지 확대와 관리 지역 중에서도 개발가능지역(계획관리지역)을 조속히 지정(‘08년 말)하여 체계적인 개발을 추진코자하고 있다. 지금까지 우리나라는 성장위주의 개발정책으로 자연환경파괴, 환경오염유발, 무분별한 난개발식 토지이용계획 등으로 다양한 환경문제를 경험하였다. 현재 우리가 당면하고 있는 토지이용에 있어 문제는 크게 세 가지로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫째, 높은 개발압력, 도시적 용지의 부족, 개발의 외연적 확산으로 인한 토지이용의 비효율성 문제이다. 둘째, 용도 간 경합과 공익과 사익의 갈등으로 인한 토지이용의 비형평성 문제이다. 셋째, 녹지의 감소와 생태환경의 파괴에 따른 토지이용에 의한 환경파괴 문제이다. 앞으로 지역주민의 개발욕구도 충족시키면서 환경관리도 효율적으로 추진하기 위해서는 새로운 정책의 개발과 적용이 보조를 맞추어 이루어져야 한다. 이런 측면에서 기존 개발지 토지자원의 효율적 이용, 환경관리 측면에서 용도지역제 적극적 활용, 민감지역 절대보전, 지자체의 환경관리 역량 제고, 토지이용과 환경관리의 연계강화, 새로운 토지관리지표의 도입 등을 통해 환경과 개발이 균형을 이룬 지속가능한 국토관리가 이루어져야 한다.

1. 토지자원의 효율적 이용

한정된 국토를 효율적으로 이용하기 위해서는 신규 토지자원의 개발보다는 기존 개발지의 이용효율 증진이 중요하다. 현재 신규 토지수요 발생 시 대부분의 도시에서는 사업이 용이한 도시외곽의 택지개발사업이나 관리지역을 개발하여 토지를 주로 공급하고 있다. 결과적으로 기존 시가지는 노후화ㆍ불량화 되고, 높은 건폐율과 낮은 용적률로 비효율적인 토지이용 형태를 띠게 됨과 동시 도시개발의 외연적 확산이 이루어지면서 도시주변은 무분별한 개발이 가속화되고 있다. 이러한 도시의 확산은 환경관리 측면에서도 기반시설의 공급, 통행거리 증가에 따른 대기오염 등 여러 환경문제를 제공하는 원인으로 작용하고 있다. 도시의 외연적 확산을 단순히 개발의 압력을 해소하기 위한 단편적인 생각보다는 자원과 환경의 효율적 이용과 배분 차원에서 검토하여야 한다. 앞으로는 기 개발지의 고밀개발을 통해 토지수요를 충족하고 농지와 산지의 전용을 통한 토지공급은 최대한 억제하여야 한다.

2. 용도지역제 적극적 활용

우리나라는 용도지역의 중복지정이 나쁜 것으로만 해석되고 있음이 문제이다. 각 토지는 토지 수요자 또는 관리자에 따라 용도가 달라지는 것이고 한 토지에 대해 여러 용도지역의 지정은 당연한 것으로 받아들여져야 한다. 즉, 취수원 인근 토지는 상수원보호지역으로 지정하여 오염물질 배출을 억제하는 토지이용관리가 행해져야 하고, 만약 이 상수원보호지역이 접경지역에 있다면 당연히 군사보호지역으로 지정되어 군사적인 목적도 달성해야 한다. 토지이용을 둘러싼 공익과 사익의 갈등 심화로 이와 같은 중복용도지역을 마치 부적절한 토지이용규제 제도로 인식하고 있다. 이와 같은 인식이 토지의 공공적 활용, 특히 미래세대를 위한 보전지역을 설정하는데 어려움을 가중시키고 있다. 앞으로는 중복용도지구 지정을 오히려 적극 권장하여 환경적으로 민감한 지역을 관리하는 주요한 수단으로 활용하여야 한다.

3. 민감지역 보전을 위한 관리기법 도입

토지수요가 급증하면서 이용할 수 있는 토지가 부족하게 되면, 결국 농경지나 산림지가 개발될 수밖에 없다. 1990년부터 2006년까지 대지는 32.9% 증가한 반면, 전과 답은 각각 9.9%, 4.7% 감소하였다. 농지와 산지 외에 환경적으로 가장 민감한 토지인 습지도 매립⋅간척사업으로 감소되고 있으며 1980년 이후 2006년 말까지 추진한 공유수면매립 면적은 142.3㎢에 달한다. 이와 같은 환경적으로 민감한 공간의 파괴는 단순히 토지용도의 변경에 그치지 않고 자연환경과 그 생태계가 파괴되는 결과를 수반한다는 데 심각성이 있다. 국립공원 및 백두대간 등 생태적으로 보전가치가 큰 지역에 도로, 댐, 리조트 건설 등의 각종 개발 사업이 지속적으로 이루어지면서 광역의 생태계가 훼손되고 있다. 앞으로 생태적으로 민감한 토지는 토지매수, 임차제, 지역지구제, 지역권설정 등 다양한 토지관리기법을 도입하여 보전하도록 하여야 한다.

4. 지역의 환경관리 역량 제고

토지이용이 이렇게 반환경적으로 바뀌는 데는 무엇보다 제도적인 문제가 가장 중요한 원인으로 작용하고 있다. 제도상 보전지역이 지정되어 있고, 일정규모 이상의 개발행위에 대해선 환경성 검토를 하도록 하고 있지만, 각종 토지개발사업의 환경영향평가제도나 사전환경성검토제도는 개발에 의한 환경훼손을 충분히 억제할 수 있을 만큼 충분치 않다. 특히 환경영향평가제도는 대부분 사업용량과 면적 큰 사업만 대상으로 실시되고 있어 소규모 사업이 누락되어 있다. 따라서 법적인 환경성평가대상 이하인 소규모 사업은 지자체에서 자체적으로 환경영향평가 등을 실시토록 하여 환경관리에 대한 지역의 역량을 제고토록 하고, 개발에 따른 갈등을 사전에 조정하도록 하여야 한다.

5. 토지이용과 환경관리의 연계강화

현재는 환경오염예방을 위한 토지이용규제에서는 일정규모 이상의 토지개발이나 건축물에 대한 입지를 금지하고 있다. 즉, 당해 토지이용이 환경오염에 어느 정도 기여하는가가 아니고, 물리적인 일정규모 이상의 시설물을 규제 대상으로 삼고 있다. 같은 용도의 건축물일 경우 규모에 따라 오염물이 증가하는 것은 타당하지만 업종 간에 오염유발 특성이 다양하다. 앞으로는 토지관리와 환경관리를 연계하여 개발수요를 충족시킴과 동시 효율적인 환경관리가 가능토록 하여야 한다. 이를 위해서는 수질의 경우 유역단위를 기본으로 하는 오염총량관리를 바탕으로 하되 개발면적 제한에 의한 관리보다도 대상토지이용의 환경문제와 연계한 관리로 전환해야 한다.

6. 새로운 토지관리지표의 도입

국토의 건강한 환경관리는 토지이용관리에서 시작되어야 한다. 현재 대부분의 점오염원 관리가 상당부문 이루어진 시점에서 비점오염원 관리가 중요하고 또한 새롭게 대두되는 물순환 등 유역의 건전한 환경생태관리를 위해서는 토지관리가 가장 중요하다. 즉, 환경적으로 건전한 국토관리를 위해서는 토지이용계획시 환경에 가장 큰 영향을 미치는 인자를 관리지표로 도입하여 적용할 필요가 있다. 환경과 연계한 토지관리지표로 불투수면이 효율적인 지표이다. 불투수면은 토지이용 개선을 통해 사전에 저감할 수 있으며, 기존의 불투수면도 각종 저감기법을 통해 그 영향을 완화할 수 있어 환경과 연계한 토지관리지표로 활용하기에 적합하다. 국토의 환경 친화적 개발을 위해 불투수면 비율과 같은 새로운 환경관리지표를 도입하여 개발의 수요를 충족시킴과 동시 환경적으로 건전한 개발이 이루어지도록 하여야 한다.

□ 통일 이후를 대비한 국토 활용 (주제 3)

허우긍

서울대학교 지리학과 교수

1. 북한의 국토이용 현황

인구와 도시의 분포 : 북한은 현재 약 2,300만 명의 인구를 가지고 있어 남한 인구의 절반에 채 못 미치며, 북한 전역에 비교적 고루 분포하고 도시화가 덜하다. 가장 큰 도시인 평양의 인구는 300만 명을 조금 넘는 규모이고, 그 다음으로 큰 도시인 남포, 청진, 함흥이 70～80만 명, 개성, 신의주, 단천이 인구 30만 명대 도시이며, 나머지 도시들은 모두 이보다 작다. 남한의 수도권에 해당하는 지역 즉, 평양과 남포시 및 평안남도 인구를 합치면 북한 전체의 1/3 수준으로, 남한에서는 인구의 절반이 수도권에 살고, 서울의 인구가 1,000만 명에 가까운 점과 대조된다.

토지 이용과 산업 : 북한의 토지 이용과 산업 활동은 자원 분포와 지형적 특성상 동부와 서부가 대비된다. 서부 즉, 평안도와 황해도 지방은 산지가 많은 동부 지방에 비해 농경지가 더 많고, 서부는 시장지향형의 산업이 많은 데 비해 동부는 원료지향형의 산업이 많다.

국토관리의 밑바탕이 되는 교통기반시설은 철도 위주이며, 도로 등 다른 교통 부문은 빈약한 편이다. 철도망과 고속도로망의 구조를 보면, 서부에 신의주-평양-개성을 잇는 노선과 동부에 해안을 따라 놓인 노선, 그리고 이 가운데를 동서로 잇는 노선이 있어 일종의 H자 모양을 띠고 있다. 교통망의 동서 연결은 남북 연결보다 취약하며, 특히 남쪽 휴전선 부근에서 동서 연결이 가장 빈약하다.

국토개발 정책 : 북한의 국토개발은 이른바 자력갱생의 틀을 따라 이루어져왔다. 자연개조사업을 통해 토지자원을 최대한 활용하고, 경제건설과 국방건설을 병행하여 산업을 분산시키는 동시에, 휴전선 부근 등지에는 산업입지를 제한하고 있는 것이 특징이다.

2. 통일국토의 관리

국토의 구조 : 통일 후 한반도의 ‘새판 짜기’에서 우선 생각해 보아야 할 것은 국토의 관리 철학과 이를 실현할 전략일 것이다. 기존 논의에서는, 남한의 현재 국토구조를 논하는 경우건 통일 한국을 내다보는 경우건, 이른바 ‘개방형’ 국토구조가 많이 제안되어왔다. 국토의 삼면이 바다에 접해있는 지리적 특성, 수출 지향적 산업구조 등을 감안한데다, 세계화시대에 밖으로 뻗어나가자는 전향적 사고가 곁들여진 전략인 듯하다. 개방형 구조에서는 관문 즉, 해안도시나 내륙관문이 개발의 중심이 되고, 국토 전체로는 다극체제를 이루어 균형발전이 용이한 장점이 있다.

이러한 ‘개방형 국토’는 통일 후 우리 국토가 지향할 바로 설정해도 무리는 없어 보인다. 수도권 집중의 문제로 고심하는 남한의 입장에서도 그렇고, 주로 좁은 해안 평지를 따라 인구와 산업이 모여 있는 북한의 사정에도 관문 중심의 구조는 잘 부합되기 때문이다.

개방형 국토 전략을 펴나감에 있어, 항만이나 내륙 관문을 개발 거점으로 삼는 데 머무르지 말고, 시야를 ‘항만지역’으로 더 넓힐 것을 제안한다. 항만지역(또는 관문지역)은 항만과 내륙 배후지를 아우르는 범위를 가리키는 것으로, 지역 내 산업 활동과 물류, 기반시설 등이 가치사슬로 연결되어 있어, 개발을 위한 통합단위지역으로 알맞다.

그러면 개방의 ‘거점’들은 어떻게 배치해야 할까? 이는 이른바 발전축의 논의와 연결된다. 기존의 논의에서는 H자, K자 등의 발전축이 거론된 바 있다. H자란 동해안과 황해안의 두 남-북 축과 이를 가운데서 이어주는 모양새를 뜻하며, K자는 황해안 축에다 남쪽의 서울－부산 축, 북쪽의 서울－원산－청진 축을 합한 모양을 말한다. 한반도의 인구와 산업 분포를 감안할 때, K자 발전 축 구상이 더 실현성이 있어 보인다. 동해안 보다는 서울－원산 방면에 개발수요가 더 많을 것이기 때문이다.

남북 격차 : 통일은 모든 것을 새로운 관점에서 다시 살펴야 할 대변혁이다. 특히 지난 반세기 동안 남한 내부의 관점에서만 보아왔던 ‘지역격차’의 문제는 새로운 국면을 맞이하게 된다. 그동안 남한에서 ‘균형개발’은 모든 것에 우선하는 가치였다. 그러나 통일 국토에서는 남과 북의 차이가 너무 뚜렷하기에, 또 하루 이틀로는 해소되기 어려운 것이기에, 균형개발에 너무 집착할 필요는 없다고 본다. 균형의 가치보다 더 화급하게 해결해야 할 사안들이 많기 때문이다. 이상을 좇다가, 현실을 그르칠 수는 없는 노릇인 것이다.

산업구조 역시, 국토의 합리적 역할 분담을 전제로, 단계적으로 변환되어야 할 듯하다. 북한의 경제는 우선 노동집약적 산업구조에서 출발하여 차츰 장치산업, 더 나아가 자본과 기술집약적 산업을 지향하게 될 것이다. 남한에서 이러한 구조 변환에 반세기 이상 걸린 점을 감안한다면, 북한의 경제 성장과 균형발전이란 상당한 인내력이 요구되는 과정이 될 것이다.

새 수도 : 통일이 되고나면 통합국토의 수도에 대한 논의가 제기될 것으로 전망한다. 남한의 입장에서는 행정중심복합도시까지 만들어져 있는 터에 이런 논의가 불편할 수도 있겠지만, 국토의 통합경영을 위해서는 신행정수도의 논의는 불가피해 보인다. 새 수도의 입지 결정에는 역사성과 상징성, 국내·국외와의 접근성, 발전성 등이 고려될 것이되, 요체는 정치와 경제의 공간적 중심을 분리하는 것이다. 새 수도가 사람과 돈과 힘을 빨아들이는 블랙홀이 되어, 또 다시 지리적 불균형을 일으키는 것은 막아야 하는 것이다.

행정구역의 개편 : 통일은 또한 현행 행정구역 체계가 한반도를 관리하는 데 적합하냐를 검토하는 계기가 될 것이다. 지금도 도·광역시--시·군--동·읍·면--리의 4단계 체제는 효율성이 떨어지므로 개편하자는 논의가 잦은 만큼, 통일 후 행정구역의 개편 논의는 피할 수 없어 보인다. 또한 지금의 세계는 도시와 그 배후지가 통합 관리되는 추세이므로, “oo시”, “특별 **구” 등의 이름으로 지역을 칸막이하고 배후지와 분리하여 딴 살림을 차리도록 하는 제도는 재고할 필요가 있다.

3. 통일 전·후 과도기의 국토관리

통일은 오랜 인내의 세월을 이겨내야만 이루어 질 수도 있고, 또 홀연히 다가올 수도 있을 것이다. 그러나 통일이 언제 실현되던, 대비해야할 일은 놓치지 말고 챙겨야 한다.

식량 증산 : 북한은 만성적인 식량부족을 겪고 있어, 남한과 국제사회가 막대한 량의 곡물과 비료를 지원하는 일이 연례행사처럼 되어 버렸다. 더구나 현재 세계적으로 곡물이 귀해지고 가격이 뛰는 실정이어서, 북한의 식량난을 더욱 옥죌 수 있다. 먹거리는 어느 사회에서나 안정에 매우 중요한 요소이다. 북한이 안정되어야 통일도 가능하고, 통일 후 비용도 적게 들것인데다, 인도적 견지에서도 북한의 식량부족 사태를 그냥 두고 볼 수는 없는 것이다. 북한이 식량 부족 문제를 어느 정도는 스스로 해결할 수 있도록 도와주어야 할 것이며, 나아가 ‘국외 식량기지’의 전략도 고려하는 등 다각적인 식량증산 사업을 모색하여야 한다.

비무장지대의 활용 : 남북 교류를 성숙시키는 차원에서 비무장지대를 긴장과 대치의 장소에서 협력과 교류의 장소로 바꾸는 노력이 필요하다. 기본적으로는 개발보다는 보전에 치중하되, 비무장지대의 일부분은 불가피하게 개발되어야 하는 경우도 있을 것이다. 남북 교통로와 그 주변, 특정 문화재와 관광자원 등이 그 사례이다. 기존의 연구에서도 비무장지대를 보전지역, 준보전지역, 정비지역으로 나누어 관리하는 방안이 제시된 바 있다.

교통로 : 남북의 통합과 교류에 교통로의 연결은 필수적이다. 교통로 확충사업에서 한걸음 더 나아간다면, 북한에 통신, 에너지 시설 투자까지도 생각해 볼 수 있다. 북한 경제의 회생을 꾀할 수 있으며, 한반도 전체로도 경쟁력을 강화할 수 있기 때문이다. 교통부문에서는, 현재 일부 추진된 서울－개성 노선과 동해안 노선 이외에 서울-원산 구간의 철도와 도로 연결을 제안한다. 화물과 사람통행의 수요가 수도권 등 서부에 치우쳐 있는 만큼, 관북지방의 개발이나 러시아 진출을 위해 서울에서 원산으로 가는 옛 통로를 다시 확충하는 것이 절실해 보인다.

이 밖에, 남북 통합에서 예상되는 중대한 문제들도 미리 살펴보아야 한다. 북한 인구의 대규모 이동과 난민이 발생할 것에 대한 대비책, 토지 분쟁을 조정하고 이용체계를 마련하는 일 등이 그 것이다.