학술 포럼

□ 일시 : 2002년 2월 4일(월) 14:00□16:00

□ 장소 : 조선호텔 컨퍼런스 룸(3층)

□ 주최 : 현대경제연구원□서울대 통일포럼(공동)

□ 후원 : 한국경제신문사

프 로 그 램

□ 사회 및 토론

장달중 (서울대 정치학과 교수, 정치학)

□ 주제 발표

1. 금강산 관광사업의 의미와 평가

고유환 (동국대 북한한과 교수, 정치학)

2. 금강산 육로 관광의 정치□경제적 효과

남성욱 (고려대 북한한과 교수, 경제학)

3. 금강산 육로 관광 활성화 방안과 과제

김영윤 (통일연구원 선임연구위원, 경제학)

4. 금강산 관광사업 활성화를 위한 남북 당국자간 과제

조명철 (대외경제정책연구원 연구위원, 경제학)

□ 자유 토론

제1주제

금강산 관광사업의 의미와 평가

고 유 환(동국대 북한학과 교수)

<요 약 문>

금강산 관광사업이 시작될 무렵인 1998년에는 북한이 남한당국 배제정책을 폈던 시기이다. 따라서 그해 2월에 출범한 김대중정부는 정경분리원칙을 내세워 민간차원의 교류협력을 활성화하고 이를 통한 남북간 신뢰를 바탕으로 당국간 대화로 발전시켜 나갔다. 특히 금강산 관광사업은 남북정상회담 성사에 결정적으로 기여한 민간 교류협력사업이다.

금강산 관광사업은 형식적으로는 남측의 현대아산과 북측의 아태평화위원회 간의 계약에 의해서 이뤄진 남북경협사업이다. 그러나 실질적으로는 김대중정부의 정경분리정책과 김정일정권의 □모기장식 관광개방정책□이 조화를 이뤄 실현한 남북 화해협력사업이라고 할 수 있다. 따라서 남북관계 발전 측면에서 금강산 관광사업이 갖는 상징성은 매우 크다.

우리가 금강산 관광사업을 경제사업이자 평화사업, 민족사업으로 인식한다면 이미 금강산 관광사업은 □공공재(public goods)□ 성격이 강한 남북경협사업이 되는 것이다. 금강산 관광사업은 정치적으로는 남북간 긴장완화와 신뢰구축에 기여하고, 경제적으로는 민족경제의 균형적 발전에 기여하고 있으며, 사회문화적으로 민족동질성 회복을 위한 접촉과 교류협력의 창구로서 기여하고 있다고 할 수 있다.

만약 북한이 금강산과 개성에 대한 관광 및 경제특구지정을 할 경우 남북관계 전반에 긍정적인 영향을 미치는 것은 물론 북한의 변화의지를 내외에 과시할 수 있다는 점에서 남북한 모두에게 득이 되는 것이다. 북한이 금강산지역과 개성지역 등에 관광 및 경제특구지정을 할 경우 막대한 외화를 획득할 뿐만 아니라 자본주의 세계체제로의 □편입□ 접촉창구 마련 등의 실리를 거둘 수 있을 것이다. 북한이 금강산과 개성을 특구로 지정한다면, 홍콩과 마카오 및 중국의 경제특구처럼 □북한 근대화의 극(발전의 동인)□으로 작동할 것이다. 그리고 이 지역은 남북한경제공동체의 연결지점으로서의 역할도 할 것이다.

이제는 남과 북이 일방적인 주고 받기식이 아닌 호혜적인 주고받기를 하지 않으면 장기적인 남북관계 발전이 어렵다는 점을 분명히 인식해야 할 시점이다. 현 상태에서 금강산 관광사업을 중단하는 것은 남북한과 현대그룹 3자 모두에게 부담으로 작용할 것이다. 우리 정부로서는 관광사업의 중단이 □햇볕정책의 실패□로 인식되는 데 대한 부담이 있다. 북한으로서는 막대한 외화수입의 중단으로 경제난이 가중될 수밖에 없다. 그리고 현대로서는 금강산지역에 이미 투자한 막대한 비용에 대한 회수가 어렵다는 점에서 경제적 손실이 막대할 뿐만 아니라 계약위반에 따른 북한과의 신뢰에도 치명적인 상처를 입을 것이다. 따라서 현시점에서 3자 모두 득이 되는 해법을 찾아 관광사업을 지속해 나가야 할 것이다. 금강산 관광사업이 정경분리원칙에서 시작됐지만 위기해법은 정경연계차원에서 찾을 수밖에 없을 것이다.

금강산 관광사업의 의미와 평가

고 유 환(동국대 북한학과 교수)

햇볕정책과 금강산 관광사업의 성사

김대중정부의 대북정책은 접촉(교류·협력), 제공(先供後得), 대화(당국간·비당국간 대화)를 통한 북한의 변화와 남북간 화해협력, 공존공영을 모색하는 것으로 집약할 수 있다. 김대중정부는 북한에 변화를 강요하기보다는 남북 교류협력을 통해서 북한의 변화 환경을 조성하는 데 주력했다.

김대중정부의 대북정책 중에서 가장 눈에 띄는 정책은 남북경협 활성화를 위한 □정경분리원칙□의 견지이다. 정경분리원칙은 남북한간에 예기치 않았던 정치적 갈등이 불거지더라도 이것이 경협에 장애요인이 되어서는 안된다는 것이다. 남북경협은 변화무상한 정치적 파고로부터 벗어나 경제논리에 따라 지속적으로 추진되어야 한다는 것이다. 남북관계의 특성상 경협에서 정치적 고려를 완전히 배제하기는 원천적으로 불가능하지만, 남북경협이 정치적 목적에 따라 좌우되어서는 안된다는 것이다.

금강산 관광사업이 성사된 것은 북한 지도부의 관광개방 의지와 함께 김대중정부의 일관된 대북 포용정책(□햇볕정책□)의 첫 결실이라고 할 수 있다. 김대중대통령은 추운 바람보다는 따뜻한 햇볕이 북한으로 하여금 옷을 벗게 한다는 □햇볕론자□로서 북한이 붕괴하기보다는 중국이나 베트남처럼 개혁·개방의 길로 나갈 것을 기대한다. 따라서 북한에 변화를 강요하기보다는 교류협력의 강화를 통해서 북한의 변화를 점진적으로 유도하는 정책을 추진하고 있다. 김대중정부는 □교류협력은 남북관계의 연결고리가 되고, 북한의 개방을 유도하여 통일한국을 여는 열쇠□가 될 것이라는 판단 아래 서독의 동방정책과 유사한 햇볕정책을 추진하고 있다.

동서독은 냉전의 와중인 1951년 □내독교역협정(베를린협정)□을 체결하여 합법적인 교역의 시대를 열었고, 10년뒤인 1961년 동서독은 □신내독교역협정□을 맺어 교역을 더욱 활성화시켰다. 이어 1972년 □동서독 기본조약□체결을 계기로 동서독은 화해 협력기를 맞았다. 이에 따라 경제분야에서도 단순교역의 차원을 뛰어넘는 경제협력이 본격화하게 되었으며 이런 분위기는 1990년 통일 때까지 이어졌다. 서독은 내독교류협력을 동독정권의 주민탄압이나 베를린봉쇄 등에 대한 정치적 압력수단으로 활용할 수 있었다. 또한 분단이전의 산업간 연계를 유지하고 동독주민들의 생활을 개선함으로써 자연스럽게 통일기반을 구축할 수 있었다.

동서독간의 다양한 접촉, 특히 서독의 경제지원이 동독을 변화시켰듯이 김대중정부도 통일문제를 접근하는데 있어 정치논리보다는 경제논리를 적용해서 교류협력을 적극적으로 추진하고 있다.

잠수정 및 무장간첩 침투사건에도 불구하고 금강산 관광사업이 성사된 것은 김대중정부가 정경분리원칙을 견지하면서 일관된 대북포용정책을 폈기 때문이다. 우리 정부는 1998년 7월 24일 국가안보회의 상임위에서 잠수정 및 무장간첩 침투사건 때문에 금강산사업이 단절되어서는 안된다는 원칙을 재확인하고 현대와 북측간의 금강산관광실무협의는 허용하되 사업개시는 북한의 태도를 보아가며 추진키로 한 바 있다. 북한이 신변안전보장문건을 보내오는 등 적극적인 자세를 보이자 우리 정부는 이를 받아들이는 게 남북관계 개선에 도움이 된다는 판단을 하고, 북한 잠수정과 무장간첩 침투사건에 대한 북측의 시인·사과 전이라도 금강산 관광사업은 계속 진행한다는 방침을 정하고 현대실무단의 방북을 허용함으로써 금강산 관광사업이 성사되었다.

북한 지도부의 관광개방 의지

정주영 현대그룹 명예회장과 김정일 국방위원장의 면담에서도 확인되었듯이 금강산 관광개방은 김일성-김정일 중심의 북한 지도부의 확고한 의지이다. 최근 북한의 조선노동당출판사가 발행한 □김일성저작집□에 실린 김 주석의 연설문 내용을 종합한 결과에 의하면, 북한의 김일성 주석은 남한의 현대측과 금강산 개발에 합의하기 휠씬 이전인 1980년대 초부터 금강산 관광지 조성사업을 구상하고 있었던 것으로 밝혀졌다. 김 주석이 금강산 국제관광단지 조성에 관해 최초로 언급한 것은 지금부터 20여년전인 지난 1981년 12월로 거슬러 올라간다. 당시 노동당 강원도위원회에 참석한 김 주석은 □강원도의 경제사업에서 새로운 전환을 일으킬데 대하여□라는 제목의 연설에서 □해금강, 내금강, 외금강 등 금강산 일대를 잘 꾸리고 다른 나라 사람들을 많이 받아야 한다□면서 외국관광객이 불편을 느끼지 않도록 항공로를 확대하고 각종 편의시설을 마련해야 한다고 강조했다. 김 주석은 여기에 그치지 않고 금강산을 해외에 알리기 위해 □내년(1982년)에 평양에서 열릴 비동맹 통신사회의에 참가하는 각국 통신사 사장단을 금강산에 보내겠다□는 구체적인 홍보계획도 아울러 밝혔다. 이 같은 발언으로 미루어 보면 김 주석은 이 때 정밀하지는 않지만 이미 금강산 국제관광지 조성 계획을 세웠던 것으로 짐작된다. 당시는 지난 1989년 1월 고 정주영 현대 명예회장과 김 주석이 만나 금강산 개발에 합의하기 8년 전의 일이다.

김 주석의 금강산 개발 구상은 지난 1989년 11월 중앙인민위원회 제8기 31차 회의에서 한 연설에 더욱 구체적으로 나타난다. 그는 □강원도를 국제관광지로 잘 꾸릴데 대하여□라는 제목의 연설을 통해 □중국의 항저우(杭州)와 시후(西湖)가 아름답다고 하지만 금강산과 삼일포의 경치는 그 보다 더 아름답다□면서 □금강산과 삼일포, 시중호, 동정호 같은 명승지들을 잘 꾸리면 강원도가 훌륭한 국제관광지로 될 수 있다□고 강조했다. 한편 김 주석은 이 연설에서 □평양과 묘향산, 개성, 백두산 등으로 관광지를 확대, 우리나라에 오는 관광객의 수를 100만명, 200만명, 300만영으로 늘려야 한다□고 말해 그가 관광사업에 깊은 관심을 가지고 있었음을 짐작케하고 있다.

) □연합뉴스□(2002. 1. 27)

2001년 11월 9일 제6차 남북장관급회담에서 김령성 북측 단장은 □원래 (금강산을) 5공(화국)때부터 (개방)하려고 했는 데 왜 안됐는가 하면 우리나라에 조성되고 있는 여러 정세 국면 때문에 안됐습니다□라고 말해 김 주석이 1980년대 초부터 금강산 국제관광단지 조성에 관심을 가졌다는 것을 확인해줬다. 이렇게 볼 때 북한의 관광개방정책은 김일성 주석의 □유훈□이라고 할 수 있다.

) □연합뉴스□(2001. 11. 9)

북한 당국이 체제내부에 미치는 부작용에도 불구하고 금강산 관광개방을 추진하는 것은 관광개방에 따른 막대한 외화획득 때문일 것이다. 북한은 사회주의권 붕괴 이후 10여년 동안 극심한 식량난에 시달리면서 국제사회의 식량지원으로 겨우 연명하고 있는 실정이다. 북한 사회주의체제의 구조적인 문제 때문에 수년 내에 식량난을 비롯한 경제난을 근본적으로 극복할 수 없다. 그리고 국제사회로부터 식량을 지원받는 것도 점차 한계에 도달하고 있다.

따라서 북한 지도부는 식량난 등의 경제난 해결을 위한 불가피한 선택으로 관광개방을 결심한 것으로 보인다. □관광은 굴뚝 없는 산업이다□라는 말이 있는 것처럼 북한은 □쿠바식 관광개방□을 통해서 단기간 내에 많은 외화를 획득하고자 한다. 북한은 천혜의 관광자원을 곧바로 상품화해서 개방할 경우 단기간 내에 많은 외화를 획득할 수 있다. 따라서 북한은 연간 많게는 10□15억 달러, 적어도 2□3억 달러에 이르는 관광수입을 통해서 식량난을 해결하려는 데 주목적을 두고 금강산 관광개방을 추진했던 것으로 보인다.

만약 금강산 관광사업 추진당시 현대측이 추산한 것처럼 북한측이 금강산 관광사업 등 관광개방을 통해서 매년 15억 달러에 이르는 외화를 벌어들일 수 있다면, 북한으로서는 식량난 해결과 경제재건에 필요한 엄청난 외화를 벌어들이게 되는 셈이다. 북한의 1997년 무역규모는 수출 7억 3천만 달러, 수입 12억 5천만 달러 등 19억 8천만 달러에 불과한 점을 감안해 볼 때, 북한은 금강산 관광사업만으로 연 수출액의 2배 이상의 효과를 보게되는 것이다.

북한당국이 현대그룹과 손을 잡은 것은 □민족대단결론□에 따른 것이다. 김정일은 1997년 8월 4일 발표한 □위대한 수령 김일성동지의 조국통일유훈을 철저히 관철하자□란 문헌에서 민족대단결론에 대해서 □우리는 민족적 양심을 가지고 조국통일을 위해 나서는 사람이라면 어떤 사상과 신앙을 가졌건 또 그가 자본가이건 군장성이건 집권상층에 있건 관계하지 않고 함께 손잡고 나갈 것이다□라고 밝히고 있다.

북한당국이 정주영 명예회장의 사망과 관련하여 김정일 국방위원장의 조전 발송과 함께 조문단을 파견한 것은 정주영 명예회장이 금강산 관광사업 등을 통해서 □남북 화해·협력, 민족대단결과 통일애국사업□에 크게 기여한 것으로 인식하기 때문이다.

□금강산 관광사업은 조국통일을 위한 민족대단결의 원칙□에서 □동포애적 조치로 실현□시켰다는 북한의 주장에서도 확인할 수 있듯이 북한당국은 민족대단결론을 내세우면서 남한 자본유치를 통한 경제난 해결에 주력하고 있다.

) □조선중앙통신□(1999. 1. 30)

금강산 관광개방은 북한지도부의 확고한 의지가 반영된 □모기장식 개방□의 전형에 가깝다. 외부인사의 접촉을 극도로 꺼리는 김정일 국방위원장이 정주영 명예회장 일행을 접견하고 노동신문에 접견사실을 공개한 것은 관광개방에 대한 북한지도부의 의지를 내외에 과시한 것이다. 장전항에서 온정리까지 철조망을 치고, 남북한 주민들의 접촉을 최대한 차단하면서 경제난 해결에 필요한 외화를 벌겠다는 것이 북한지도부의 주관적 의지이다.

북한은 금강산개방을 통해서 연간 약 2억 달러에 이르는 막대한 외화를 벌게 되는데, 이는 2000년 북한예산 204억532만원(약93억6천만 달러, 1 달러=2.18원)의 약 2%가 넘는 액수이다. 따라서 최악의 경우 금강산관광이 중단된다면 북한에게도 큰 타격이 될 수밖에 없다. 북한이 남북경협으로 인한 □사상오염□을 우려하면서도 남북경협을 지속적으로 진행해 오고 있는 것은 남북경협으로 인한 경제적 이익을 도외시할 수 없기 때문일 것이다.

) 북한 암시장에서 1 달러가 북한돈 200원에서 220까지 교환되는 것을 고려하면 금강산 관광사업을 통해서 북한이 벌어들이는 외화는 엄청난 것이다.

이제 금강산관광 등 남북경협사업은 북한의 식량난 해소와 북한경제의 □현대화□라는 객관적 현실에 기여할 뿐만 아니라 북한지도부의 주관적 의지도 바꾸고 있는 것으로 보인다. 남북정상회담이 이뤄지기까지 북한당국이 김대중정부의 햇볕정책에 대한 극도의 거부감과 서해교전에도 불구하고 민족대단결론을 내세우고 현대와의 금강산 관광사업을 지속하면서 남북경협을 확대하려는 자세를 보였던 것은 금강산 관광사업을 통해서 □자본의 위력□을 실감했기 때문일 것이다.

금강산 관광사업의 민족사적 의의

금강산 관광사업이 시작될 무렵인 1998년에는 북한이 남한당국 배제정책을 폈던 시기이다. 따라서 그해 2월에 출범한 김대중정부는 정경분리원칙을 내세워 민간차원의 교류협력을 활성화하고 이를 통한 남북간 신뢰를 바탕으로 당국간 대화로 발전시켜 나갔다. 특히 금강산 관광사업은 남북정상회담 성사에 결정적으로 기여한 민간 교류협력사업이다.

금강산 관광사업은 형식적으로는 남측의 현대아산과 북측의 아태평화위원회 간의 계약에 의해서 이뤄진 남북경협사업이다. 그러나 실질적으로는 김대중정부의 정경분리정책과 김정일정권의 □모기장식 관광개방정책□이 조화를 이뤄 실현한 남북 화해협력사업이라고 할 수 있다. 따라서 남북관계 발전 측면에서 금강산 관광사업이 갖는 상징성은 매우 크다. 김대중정부는 금강산 관광사업을 햇볕정책의 첫 결실이자 □옥동자□로 자랑해왔고, 김정일정권은 금강산 사업을 민족대단결 차원의 사업으로 정주영 현대그룹 명예회장이 □돈으로 통일에 특색있게 기여하기 위한 사업□으로 치부해왔다.

현대그룹은 금강산 관광사업을 성사시키기 위해서 옥수수 5만톤, 소 1천1마리, 소운반용 터럭과 승용차 등 많은 선물을 제공했다. 그리고 금강산지역 독점개발권을 확보하는 조건으로 북한측에 2005년 1월까지 9억4천2백만 달러를 제공하고, 금강산 일대를 관광 휴양지로 개발하기 위한 막대한 투자를 약속했다.

이러한 현대측의 금강산 개발계획에 대해서 처음부터 부정적 여론이 만만치 않았다. IMF관리체제 하에 있는 우리의 경제실정에 비추어 볼 때 너무 많은 선물을 주고 과잉 투자를 하는 것은 아닌지? 또는 대북 교류에 있어 나쁜 선례가 되지는 않을지? 북한에 제공된 돈이 군사비로 전용되는 것은 아닌지? 등에 대한 우려가 제기된 것도 사실이다. 또한 경제적으로 여유롭지 못한 많은 실향민들은 돈을 가진자만이 고향을 찾을 수 있고, 금강산 관광을 할 수 있느냐는 불만을 늘어 놓기도 했다.

) 금강산 관광사업 시행 초기 일부에서는 금강산 관광사업이 북한에 대한 일방적 지원이나 시혜가 아닌지 의문을 제기했다. 우리 국회에서도 금강산 관광개발사업에 대한 우려와 의혹이 제기되고 있다. 일부 의원들은 금강산 개발사업에 대해서 □황혼기 노기업가의 집념에 찬 감상적 귀소본능과 현대 특유의 상업주의 근성에 의해 거의 맹목적으로 추진되고 있다(자민련 이동복의원)□, □입산료까지 포함할 경우 현대그룹은  6년간 21억 달러를 북한에 바치게 돼있고 이돈은 군사비로 전용 될 것(한나라당 정형근 의원)□이라고 주장하는 등 정부가 현대의 상업주의에 편승했다고 비판하거나, 안보심리를 자극하면서 정부를 비판했다.

그럼에도 불구하고 정부와 현대그룹은 관광객 억류사건과 서해교전 등의 어려움을 잘 극복하고 관광사업을 지속해왔다. 현대그룹의 대북 투자와 선물은 단순한 경제적 가치 이상의 많은 의미를 가진 것으로 볼 수 있다. 수많은 아사자가 발생하고 있는 북한의 심각한 식량난을 인도주의적인 입장에서 도와줌으로써 북한주민들로 하여금 동포애를 느낄 수 있게 했다는 점, 북한당국의 거부감이 비교적 적은 북한 출신 기업인의 방북을 통해서 대북접촉 창구를 마련하고 남북교류의 물꼬를 텄다는 점, 그리고 금강산 관광사업을 통한 남북한 당국간의 신뢰가 급기야 남북정상회담으로 발전했다는 점 등에서 금강산 관광사업은 □경제사업□이자 □평화사업□으로 남북화해와 대외신인도 제고에 기여했다.

우리정부 당국도 금강산 관광사업이 남북관계 발전에 크게 기여하고 있다고 보고 관광사업의 지속의 필요성을 강조하기 위해서 금강산 관광사업이 한반도 평화와 안정에 기여한 점을 다음과 같이 밝히고 있다.

) 통일부, □금강산관광 지속을 위한 정부지원 필요성과 지원방향,□(2002. 1. 23)

첫째, 금강산 관광사업은 한반도 긴장완화와 전쟁방지에 기여해 왔다는 것이다. 북한의 주요 군사항인 장전항이 우리 국민에게 개방되었으며, 1999년 6월 서해교전이 발생한 상황에서도 동해에서의 금강산 관광이 계속 진행됨으로써 확전 방지에도 기여했다는 것이다.

둘째, 한반도 안보 불안감을 완화하여 외국인 투자와 국제행사 유치에 유리한 환경을 조성하는데 기여하고 있다는 것이다. 1998년 외환위기시, 한반도 안보위기설로 투자를 주저하던 외국인 투자자들의 불안심리를 불식시켜, 이들이 투자에 나서게 한 바 있다는 것이다.

셋째, 금강산 지역은 남북한 인적교류의 교두보로서 남북화합의 장으로 정착되고 있다는 것이다. 사업 초기 긴장된 분위기는 사라지고, 부드러운 관광분위기로 변모했으며, 다양한 남북한 민간행사와 함께 당국간 회담 등이 개최되는 남북협력의 거점으로 정착되고 있다는 것이다.

우리가 금강산 관광사업을 경제사업이자 평화사업으로 인식한다면 이미 금강산 관광사업은 □공공재(public goods)□ 성격이 강한 남북경협사업이 되는 것이다. 따라서 정부당국이 □금강산 관광사업 지속을 위한 정부 지원 방향□을 발표하면서 □관광사업자에 대한 지원이 아닌 금강산 관광사업 자체에 대한 지원이라는 관점에서 접근□하고 □그 혜택이 가급적 우리 국민들에게 돌아갈 수 있도록 지원□하겠다고 한 것도 금강산 관광사업이 공공재적 성격을 가지고 있다는 점을 인정한 것으로 보인다.

) 통일부, □금강산 관광사업 지속을 위한 정부 지원 방향,□(2002. 1. 23)

요컨대, 금강산 관광사업은 정치적으로는 남북간 긴장완화와 신뢰구축에 기여하고, 경제적으로는 민족경제의 균형적 발전에 기여하고 있으며, 사회문화적으로 민족동질성 회복을 위한 접촉과 교류협력의 창구로서 기여하고 있다고 할 수 있다.

금강산 관광사업 활성화 노력

금강산 관광사업은 남북화해와 북한의 경제난을 해소하는 데는 기여했지만 현대그룹에게는 누적적자로 인한 자금난으로 위기를 불러왔다. 현대는 금강산 관광수요 예측의 실패와 과도한 관광사업 대가 지불로 관광시작 이후 약 6000억 원의 누적적자를 기록하고 있으며, 현재도 관광선 임대료 등으로 월 20□30억 원의 적자를 보고 있다.

) 금강산 관광사업 3주년을 맞아 현대아산과 현대상선이 밝힌 금강산 관광사업 3년 결산 손익현황을 살펴보면, 시설투자 1억 4100만 달러(1820억 원), 대북관광대가 지급 3억7900만 달러(4940억 원) 등 금강산 관광사업 투자비용은 총계 9100억 원이다. 금강산 관광수입(현대상선+현대아산)은 2001년 9월말 현재 3100억 원이다. 이로써 금강산 관광사업 손실액은 6000억 원(현대상선 약2000억 원, 현대아산 약4000억 원)에 달한다.(□조선일보□, 2001. 11. 17)

현대아산과 아태평화위는 어려움에 처한 금강산 관광사업을 활성화하기 위해 2001년 6월 8일 ①육로관광실시, ②관광특구 지정, ③ 관광객 수에 따른 대가 지급 등에 합의하였다. 이에 따라 관광사업의 수익성이 보장될 수 있는 기반이 마련되었다고 판단한 한국관광공사가 관광사업 참여를 결정하고 정부에 남북협력기금 대출을 신청했다. 정부는 6월 29일 관광공사에 대한 협력기금 900억 원 대출을 의결하고 이중 450억 원을 집행했다.

2001년 9월에 열린 제5차 남북장관급회담에서의 합의에 따라 남북한 당국은 금강산관광 활성화문제를 협의하기 위한 남북 당국간회담을 2001년 10월 3일부터 5일간 금강산에서 개최하였으나, 활성화 방안에 대한 입장차이로 구체적인 합의사항을 도출하지 못했다. 남측은 금강산 관광을 활성화하기 위한 방안으로 송현리(남)□고성(북)간 도로연결 등 육로관광에 대한 합의를 도출하는 데 주력하면서 □6·8 합의□를 이행하는 차원에서 금강산 지역을 관광특구로 조속히 지정할 것을 촉구했다. 이에 비해 북측은 기존의 해로관광을 본 궤도에 올려놓은 토대 위에서 육로관광 등 전반적인 활성화 대책을 협의하자는 입장을 보였다. 당시만해도 우리 정부는 금강산 관광 활성화는 경제논리에 따라 사업의 수익성이 보장되는 방향에서 해법을 찾아야 할 것을 강조하는 한편 당국과 민간의 역할을 구분하여 접근해야 한다는 점을 북측에 주지시키면서 앞으로 금강산 관광사업이 시장경제 원리와 국민적 합의의 토대위에서 진행되어야 한다는 확고한 입장을 견지했다.

) 통일부, □금강산관광 남북당국간회담 결과□(2001. 10. 5)

남측은 육로관광과 특구지정 등 □6·8 합의□에 초점을 맞춘 데 비해서 북측은 미지불된 관광대가 2400만불 지불 등 □선 해로관광 정상화 후 6·8합의 이행□에 초점을 맞췄던 것으로 보인다. 금강산 활성화를 위한 당국간 대화에서 남측의 미납된 관광대가 지불 등에 대한 □미온적인 자세□에 실망한 북측은 이후 여타 당국간 대화에 적극성을 보이지 않았다.

따라서 현 단계에서 남북관계 진전을 위해 가장 우선으로 해결해야 할 문제는 금강산 관광사업의 활성화이다. 금강산문제가 풀려야 개성공단 조성, 경의선 연결 등의 남북경협사업도 진척될 수 있을 것이므로 남북한 당국간 접촉을 통해서 금강산관광 활성화를 위한 해법을 찾아야 할 것이다.

최근 남북관계가 과거로 후퇴하느냐, 전진하느냐의 분기점에서 남북한 당국은 남북관계의 모멘텀을 다시 살려나가야 한다는 쪽으로 방향을 잡은 것으로 보인다. 북한은 2002년 1월 22일 □정부·정당·단체 합동회의□를 통해서 □남북관계를 활성화하기 위하여 당국사이의 대화와 모든 형태의 민간급 대화 및 접촉을 적극 발전시켜 나갈 것□을 남측에 호소했다. 다음날인 1월 23일 우리 정부는 ①이산가족, 학생, 교사 등에 대한 관광경비 보조, ②한국관광공사에 대한 남북협력기금 대출(2001. 6. 29 승인) 상환 조건 완화, ③금강산 현지 외국상품판매소 설치 허용 등  금강산 관광사업 지원방안을 발표했다.

우리 정부의 금강산 관광사업에 대한 지원방안 발표는 중단위기에 봉착한 금강산 관광사업을 지속하기 위한 응급처방이다. 위기에 빠진 금강산 관광사업을 활성화하는 근본적인 해법은 ①육로관광 실시, ②관광특구 지정, ③ 관광객 수에 따른 대가지급 등 □6·8합의□의 이행이 시급한 과제이다.

북측이 금강산에 대한 관광특구지정을 하고, 우리는 이곳에 면세점과 카지노 등을 허가하는 방법으로 금강산관광의 활성화를 기할 수 있을 것이다. 해외여행 등에서 소비하는 관광비용 등을 고려하면 일정액 범위 내에서의 면세점 및 카지노 허용은 여론의 비난을 피할 수도 있을 것이다.

만약 북한이 금강산과 개성에 대한 관광 및 경제특구지정을 할 경우 남북관계 전반에 긍정적인 영향을 미치는 것은 물론 북한의 변화의지를 내외에 과시할 수 있다는 점에서 남북한 모두에게 득이 되는 것이다. 북한이 금강산지역과 개성지역 등에 관광 및 경제특구지정을 할 경우 막대한 외화를 획득할 뿐만 아니라 자본주의 세계체제로의 □편입□ 창구 마련 등의 실리를 거둘 수 있을 것이다.

개성과 금강산 관광자유특구와 육로관광은 2001년 3월 김한길 문화관광부 장관의 방북 과정에서 북한과 □원칙 합의□가 있었다. 그리고 개성·금강산 경제특구 지정방안은 2000년 8월 정몽헌 현대아산이사회 회장이 방북했을 때 북한의 김정일 국방위원장과 만나 구두합의했고, 다음달인 9월 김 위원장이 금강산을 방문한 자리에서 금강산 경제특구 지정을 재차 확인한 바 있다.

북한이 금강산과 개성을 관광·경제특구로 지정한다면, 홍콩과 마카오 및 중국의 경제특구처럼 □북한 근대화의 극(발전의 동인)□으로 작동할 것이다. 그리고 이 지역은 남북한경제공동체의 연결지점으로서의 역할도 할 것이다.

호혜적인 남북경협의 필요성

이제는 남과 북이 일방적인 주고 받기식이 아닌 호혜적인 주고받기를 하지 않으면 장기적인 남북관계 발전이 어렵다는 점을 분명히 인식해야 할 시점이다. 현 상태에서 금강산 관광사업을 중단하는 것은 남북한과 현대그룹 3자 모두에게 부담으로 작용할 것이다. 우리 정부로서는 관광사업의 중단이 □햇볕정책의 실패□로 인식되는 데 대한 부담이 있다. 북한으로서는 막대한 외화수입의 중단으로 경제난이 가중될 수밖에 없다. 그리고 현대로서는 금강산지역에 이미 투자한 막대한 비용에 대한 회수가 어렵다는 점에서 경제적 손실이 막대할 뿐만 아니라 계약위반에 따른 북한과의 신뢰에도 치명적인 상처를 입을 것이다.

따라서 현시점에서 3자 모두 득이 되는 해법을 찾아 관광사업을 지속해 나가야 할 것이다. 우선 당장은 현대와 북한 사이의 협상을 통해서 관광사업 대가를 대폭 줄이고, 육로관광, 관광특구지정 등을 통해서 돌파구를 찾아나가야 할 것이다. 다음으로 관광특구지정에 따른 면세점 및 카지노 등 사업다각화와 관련한 허가여부를 남북한 당국이 전향적으로 검토해야 할 것이다.

금강산 관광사업이 정경분리원칙에서 시작됐지만 위기해법은 정경연계차원에서 찾을 수밖에 없을 것이다. 일부에서는 정경분리원칙에 의해서 시작된 금강산 관광사업이기 때문에 정부가 개입하지 말고 시장원리에 맡겨야 한다는 주장을 하고 있다. 자본주의 시장경제의 공정성의 원리에 비춰보면 올바른 지적이다. 그러나 남북경협은 경제적 가치 이상의 의미가 있다. 민족화해에 기여하고 북한의 경제난 해소에 기여할 뿐만 아니라 남북한 당국간의 신뢰회복에도 기여한다. 또한 남북경협이 활성화되면 북한 지도부의 주관적 의지와 관계없이 북한의 대남 경제의존도는 높아질 것이다.

북한은 2001년 5월 □관광대가에 대한 군사비 전용□ 우려를 제기한 미국이 금강산 관광사업을 방해하고 있다고 주장하면서, □선 금강산 사업의 정상화, 후 육로관광과 관광특구지정 논의□ 입장을 우리측에 전달해온 것으로 알려진다. 북한은 현대가 미납금 문제를 해결하는 등 금강산 관광을 먼저 정상화하면 수익성을 보장하기 위한 육로관광 허용 및 관광특구 지정문제를 남북한 당국간에 논의할 수 있다는 입장을 우리 정부에 전달한 것으로 알려진다. 북한의 이러한 입장 전달은 금강산 관광의 지속을 강력히 희망하는 것으로 볼 수 있다.

) □미국은 금강산 관광사업을 방해하지 말아야 한다,□ □조선중앙통신□(2001. 5. 16)

육로관광과 관광특구지정은 남북간 끊어진 혈맥을 잇는 의미와 함께 □빈사상태□에 빠진 북한경제에 보다 원활한 □수혈□을 할 수 있는 계기가 될 것이다. 남북간 경제력 격차 등을 고려해볼 때 □민족경제의 균형적 발전□을 위해서는 초기에는 □시혜성□ 남북경협이 불가피할 것이다. 그러나 장기적인 남북관계의 발전을 위해서는 시혜성 남북경협에서 호혜적 남북경협으로 전환하지 않으면 안 될 것이다. 금강산 관광사업을 통해서 우리가 얻은 교훈은 남북경협은 남북 모두에게 득이 돼야 지속할 수 있다는 것이다.

금강산 관광사업이 지속되려면 현대와 북한 모두에게 이득이 있어야 하고 국내 여론의 지지를 받아야 한다. 그렇게 하기 위해서는 외국인을 비롯한 많은 사람들이 편안한 마음으로 금강산을 찾을 수 있는 평화로운 분위기를 현대와 북한측이 공동으로 만들어나가야 한다. 그리고 남북간 민간차원의 교류·협력이 보다 발전하기 위해서는 신변보장, 투자보장 등 남북당국간 합의에 의한 제도적 보장장치가 마련되어야 할 것이다.

남북경협사업은 산술적 계산으로는 산정할 수 없는 민족화합에 기여하고 나아가 통일의 밑거름이 된다. 그리고 금강산 관광은 단순한 유람이 아니고 반세기 동안 끊겼던 민족의 허리를 다시 잇는 조심스런 첫 발걸음이다. 따라서 금강산 관광사업을 남북경협의 활성화와 남북관계 개선의 기회로 삼기 위해서 정부와 민간은 긴밀한 협조 하에서 치밀하고 질서 있게 관광사업을 추진해야 할 것이다.

탈냉전시대 그리고 장기적 관점에서 보면 남북교류협력은 제로섬 게임(zero-sum game)이 아닌 포지티브섬 게임(positive-sum game)이라는 인식의 전환이 필요하다. 물론 한반도는 탈냉전시대임에도 불구하고 여전히 □냉전의 섬□으로 남아 있다. 그리고 북한 지도부의 대남인식에 있어서 큰 변화가 없는 것도 사실이다. 그러나 사회주의권이 붕괴되고, 남한의 체제역량이 북한보다 월등히 앞서고 있는 현단계에서의 남북교류협력은 단기적으로 남한이 시혜자이고 북한이 수혜자일 수 있다. 그러나 교류협력은 사회통합의 기반을 조성하고 통일을 앞당기는 밑거름이 된다는 점에서 장기적으로는 남한 역시 수혜자가 될 것이다.

북한체제의 속성상 대북투자를 통해서 단기간 많은 이익을 낼 것이란 생각은 □환상□인지도 모른다. 따라서 남북교류협력은 단기적인 기업이윤의 획득이라는 관점보다는 장기적인 상호이익의 관점에서 추진되어야 할 것이다.

교조적으로 경직된 북한 지도부의 의식을 바꿀 수 있는 것은 □정치□의 힘이 아니라 □자본□의 힘일 수 있기 때문에 남북교류협력은 일관성 있게 지속되어야 할 것이다. 그리고 남북경협이 변화무쌍한 정치적 파고로부터 영향을 받지 않아야 남북한간 진정한 민족화해가 이루어질 것이다. 이제 남북한 당국자들은 냉전시대의 소모적인 □적대적 의존관계□를 청산하고, 민족공동번영을 위한 □상호의존관계□로 남북관계를 발전시켜나가야 할 것이다. ◈

제2주제

금강산 육로 관광의 정치·경제적 효과

남성욱(고려대 북한학과 교수)

<요 약 문>

남북 양측은 기로에 선 금강산 사업의 파국을 면하고 경제적 이득과 민족의 화해·협력을 달성하기 위하여 지혜를 모아야 한다. 이를 위해 우선적으로 다음과 같은 대책이 추진되어야 한다.

첫째, 남북은 지난 □6.8 합의사항□ 인 육로 관광을 조속히 실현시켜야 한다. 현재의 선박 관광은 이미 지난 3년간 많은 문제점을 발생시켰다. 해상관광의 대가인 1인당 100 달러는 여전히 관광객들에게 부담스런 액수이다. 육로 관광이 이루어져야만 연간 1,500만 명에 달하는 설악 및 동해안권 관광객 중 일부(2%선)라도 금강산 관광을 하게 될 것이며, 궁극적으로 사업의 수익성을 확보해 줄 것이다. 육로 관광이 실현되면 분단된 국토의 허리를 연결하게 되므로 탈냉전을 가속화시키는 정치적 효과를 누릴 수 있으며 경제적으로도 관광 비용 인하와 관광지에 쉽게 접근할 수 있는 편의성 등으로 인해 관광객 수가 증가하고 사업의 수익성이 제고되는 등 많은 긍정적 효과가 기대된다. 이렇듯 육로 관광은 금강산 관광을 정상화시키기 위한 가장 시급한 대책 중의 하나이다.

둘째, 북측은 또 다른 6.8 합의사항인 금강산 관광특구를 조속히 지정하여야 한다. 관광특구 지정을 통해 각종 관광 인프라를 증설하여 □즐기는 관광지□를 만들어야 한다. 열악한 관광 여건에 감시와 통제 속에 이루어지는 관광은 이미 세계 각국을 여행하고 있는 남측 관광객을 붙잡기에는 역부족이다.

육로 관광이 이루어지면 관광의 편의성이 증대되고 관광비용이 낮아지며, 동해안 설악권과 연계한 관광 등이 가능해지므로 관광객이 급증할 것으로 예상된다. □1.23 지원조치□로 해로관광에 의한 수학여행 등을 통해 월 평균 5,000명, 연간 5∼6만 명의 관광객 수를 유지할 수 있을 것이다. 또한 육로 관광은 획기적인 여건 변화로 관광객의 급증을 가져 올 수 있다. 2002년 하반기 육로 관광이 시작될 경우 지난 2000년 수준인 20만 명선으로 회복될 수 있을 것이다. 2003년에는 육로 관광이 본격적으로 개시되면서 교사 및 중고생의 수학여행 등으로 45만 명의 관광객이 참여할 수 있을 것이다.

또한 북측이 전향적 결심만 하면 이산가족의 상봉 장소로서의 역할도 할 수 있을 것이다. 육로 관광으로 접근할 경우 고령자들의 상봉지로서 불편함이 없을 것이다. 북한은 그간 남측의 이산가족 상봉 면회소 설치 주장에 대해 금강산을 제시한 적이 있었던 만큼 육로 관광이 허용될 경우 이는 실현 가능성이 높다. 2004년 관광객은 70만 명을 상회할 것이고 2005년에는 연간 강원도 관광객 2,000만 명의 5%, 연간 설악산 관광객 1,000만 명의 10%에 해당하는 100만 명이 육로 관광을 통해 금강산을 방문할 수 있을 것이다. 2006년에는 130만 명이 육로 관광을 할 것으로 전망된다.

북한은 남측의 월드컵에 맞추어 아리랑 축전을 개최한다고 한다. 아리랑 축전에 원산∼평양간 육로 관광이 이루어질 것이라는 전망도 나오고 있다. 그러나 북한의 아리랑 육로 관광은 해로로 접근하여 금강산에서 다시 육로로 원산∼평양을 방문하는 복잡한 형태가 될 것이다. 시간적으로 금강산 육로 관광이 어려우나 불가능한 것은 아니다. 7번 국도 옆길에 군사도로의 간단한 보수를 통해 육로 관광에 한시적으로 사용할 수 있다. 북한이 개방의 위협을 감내하면서 원산∼평양의 육로 관광을 검토하고 있는 이상 우선적으로 금강산 육로 관광부터 실시되어야 한다. 금강산 육로 관광이 허용될 경우 자연스러운 화해·협력의 분위기 조성으로 원산∼평양의 육로 관광은 북측의 계획대로 성공할 수 있을 것이다. 그러나 금강산 관광의 핵심인 6·8 합의가 이행되지 않은 상태에서 원산∼평양간 도로를 통한 아리랑 축전 참가는 제한적인 행사로 그칠 수밖에 없다. 북측이 사태의 본질을 보다 잘 이해하기를 기대하는 대목이다. ◈

금강산 육로 관광의 정치·경제적 효과

남성욱(고려대 북한학과 교수)

I. 서 론

지난 98년 11월 18일 금강호의 첫 출항으로 시작된 금강산 관광사업이 출범 3주년을 지나면서 새로운 국면을 맞고 있다. 분단 50년을 극복하는 민족의 사업이라는 캐치프레이즈 아래 시작된 금강산 사업은 분단 이후 42만 명에 달하는 많은 남측 사람들에게 북한 땅을 밟을 수 있는 기회를 제공하였다. 또한 서해교전이라는 남북한간 무력 충돌에도 중단되지 않고 지속되어 왔다. 이렇듯 금강산 관광사업은 단기적으로 남북한 화해·협력의 기반을 마련하는 한편 중장기적으로 한반도 냉전구조의 해체를 도모할 수 있는 획기적인 사업이었다.

그러나 이러한 긍정적인 의의에도 불구하고 출범 3주년이 지난 금강산 사업의 중간 결산보고서는 단기간 내에 전기가 마련되지 않으면 사업 중단이 불가피하다는 우울한 결론을 내리고 있다. 지난 3년 동안 현대아산 등 현대그룹은 3년간 투자비와 금융비용을 제외하고도 약 6,000억 원의 손실을 입은 것으로 나타났다. 부두와 해상호텔 등 시설물 투자비용 1억4,100만 달러를 포함하면 현대의 손해는 이보다 훨씬 늘어난다. 현재도 고정비와 관광객 부족으로 월 평균 25억 원의 영업 손실이 발생하고 있다. 1년에 평균 2,000억 원의 적자가 발생하는 사업은 어떠한 대의명분으로도 지속될 수 없는 것은 너무도 자명한 일이다. 시장조사가 정확하지 않은 상태에서 이루어진 1인당 200 달러씩 6년 3개월간 9억4,200만 달러를 무조건 지급하는 일괄방식(lump-sum)은 자본주의 시장경제 논리로는 도저히 설명할 수 없는 계약이었다. 3년이 지난 지금 수익성이 결여된 금강산 관광사업은 정치적 의의에도 불구하고 단명할 수밖에 없다는 냉혹한 현실을 암시하고 있다.

이제 남북 양측은 기로에 선 금강산 사업의 파국을 면하고 경제적 이득과 민족간 화해·협력을 달성하기 위하여 지혜를 모아야 한다. 이러한 목적을 달성하기 위해 우선적으로 다음과 같은 대책이 추진되어야 한다.

첫째, 남북은 지난 □6.8 합의사항□ 인 육로 관광을 조속히 실현시켜야 한다. 해상 관광은 이미 지난 3년간 많은 문제점을 발생 시켰다. 해상관광의 대가인 1인당 100 달러는 여전히 관광객들에게 부담스런 액수이다. 육로 관광이 이루어져야만 연간 1,500만 명에 달하는 설악 및 동해안권 관광객 중 일부(2%선)라도 금강산 관광을 할 수 있게 되며 사업의 수익성을 확보해 줄 것이다. 육로 관광의 실현은 분단된 국토의 허리를 연결함으로써 탈냉전을 가속화시키는 정치적 효과이외에도 경제적으로 관광 비용 인하와 함께 관광지에 쉽게 접근할 수 있는 편의성 등으로 관광객 수가 증가하고 사업의 수익성이 제고되는 등 많은 긍정적 효과가 기대된다. 금강산 관광을  정상화시키기 위한 가장 시급한 대책 중의 하나이다.

둘째, 북측은 또 다른 6.8 합의사항인 금강산 관광특구를 조속히 지정하여야 한다. 관광특구 지정을 통해 각종 관광 인프라를 증설하여 □즐기는 관광지□를 만들어야 한다. 열악한 관광 여건 속에 감시받고 통제받는 관광은 세계 각국을 여행해본 경험이 있는 남한 관광객을 붙잡기에는 역부족이다.

셋째, 정부의 협력기금 지원이 불가피하다. 금강산 사업은 현대라는 민간기업의  사업으로 출발하였으나 남북 화해·협력에 기여하였다는 측면에서 일부 협력기금 지원이 필요하다. 정부는 □1.23 지원 조치□ 를 통해 금강산 사업을 지원하기로 방향을 정했다. 금강산 관광을 통해 분단 현실과 통일 가능성을 직접 체험할 수 있다는 점을 고려하여 남북협력기금법에 규정된 □남북간 왕래경비 지원□에 따라 관광경비를 보조하기로 한 것이다. 그러나 금번 정부의 조치만으로 금강산 관광이 활성화되기에는 역부족이다.

금년은 남한으로서는 월드컵 대회, 부산 아시안 게임, 지자체 및 대통령 선거 등 중요한 국제적 행사와 정치일정을 앞두고 남북관계의 안정적 관리가 중요한 시점이다. 그러나 정부의 □1.23 지원 조치□는 금강산 관광이 가진 상징성과 중요성을 감안 할 때 금강산 관광 중단으로 그간의 남북관계 개선 노력이 무위로 돌아가고 그로 인한 남북관계의 불협화음을 고려하여 일단 사업 중단을 막고 최소한의 관광 지속을 위한 조치에 불과하다. 결코 □1,23 조치□만으로 사업이 활성화될 것을 기대할 수 없다. 정부의 직접 지원 대신 관광 요금 지원으로 방향을 정한 것은 민간 기업의 손실을 국민의 세금으로 메운다는 비판을 감안한 고육지책이라는 비난도 있을 수 있다.

궁극적으로 사업을 활성화하기 위해서는 정부의 보조이외에 개인들이 순수 관광 차원에서 관광에 나서는 구조가 형성되어야 한다. 이러한 구조가 만들어지기 위해서는 육로 관광이 허용되어야 한다. 해로관광 경비의 단순 지원은 현재까지의 금강산 관광 추세로 볼 때 관광객 수의 획기적인 증가를 가져올 것으로 예상하기는 어렵다. 수학여행 등을 통해 월 평균 5,000여명 정도의 관광객 기대치를 잡을 수 있으나 이 경우 경주·설악산 등 여타 국내 수학여행지로의 관광은 중단될 수밖에 없으며 여타 지역으로부터 강한 반발을 야기할 수 있다. 중고생의 수학여행단은 금강산 관광의 일부분에 불과하지 주요 관광객 층이 되기는 어렵다. 즉 일반 관광객이 정상적인 관광 욕구에 의해 관광에 나서야 한다. 이러한 정상적인 금강산 관광의 활성화는 육로 관광을 통해서만이 해결될 수 있다.

따라서 금강산 사업을 살리기 위해서는 남북 양측이 윈-윈(win-win)의 자세로 협상에 나서야 한다. 당국간 회담이 아닌 기업 차원의 민간 대화인 만큼 북측은 사업 중단보다는 육로 관광에 의한 사업을 지속하는 것이 장기적으로 실리를 확보한다는 단순한 명제를 이해하기를 기대한다.

) □기로에 선 금강산 관광의 해법□, 서울경제신문 2001년 11월 18일.

현재 금강산 관광은 새로운 단계를 맞고 있다. 1단계는 지난 98년 11월 출범부터 사업이 정상적으로 진행되었던 2000년 12월까지이다. 2단계는 관광객의 급격한 감소와 현대아산(주)의 유동성 위기로 사업이 어려워지기 시작한 2001년 6월까지이다. 3단계는 관광선의 출항이 중단되기 시작한 위기를 타개하기 위하여 현대아산과 아·태평화위원회가 관광 활성화 방안을 합의한 2001년 6월의 □6·8 합의□ 당시부터 사업 파행이 심각한 수준에 이른 현재까지이다. □6·8 합의□로 금강산 관광사업은 수익성이 담보되고 국민관광사업으로 발전할 수 있는 토대를 마련한 것으로 평가된다. 1, 2단계 관광은 당시에 상황에 비추어 해로가 적합한 관광 수단이었으나 3단계에서는 새로운 관광객 유인을 위하여 육로가 필수적인 관광 통로가 될 수밖에 없다.

< 표 1 > 금강산 관광의 단계별 현황과 사업추이 변화

구 분	기 간	사업 추이 변화
1 단계	98.11∼2000.12	정상적인 사업 진행
2 단계	2000.1∼2001.5	관광객의 감소와 현대아산의 유동성 위기
3 단계	2001.6∼현재	사업의 파행, 6·8 합의로 육로 관광 전환 필요

기업의 제품 생산 과정도 판매량에 따라 달라질 수밖에 없다. 판매액이 부진하면 첨단 기술과 저렴한 원료를 도입하면서 과감한 구조조정과 동시에 새로운 시장개척에 나서지 않으면 기업은 도산할 수밖에 없다. 금강산 관광이 남북한 정치성 사업의 성격이 강하다는 측면에서 완전한 기업의 경제행위에 비유하는 것은 다소 무리가 있으나 문제점을 해결하지 않으면 사업이 중단될 수밖에 없다는 점에서 유사하다. 해로 관광의 역할은 1, 2단계에서 충분히 수행되었고 현재로선 육로 관광이 문제 해결의 방법으로 대두되고 있는 역사적 흐름을 북측이 하루 빨리 이해하기를 바란다.

이하 상기의 대책 중에서 가장 중요한 핵심 대책인 육로 관광의 정치·경제적 효과를 분석함으로써 육로 관광이 위기에 처한 금강산 관광을 활성화시키는 가장 현실적인 대안임을 제시하기로 한다.

Ⅱ. 육로 관광의 의의

2001년 6월 8일 정몽헌 현대아산 회장과 강종훈 아·태 서기장은 2002년 하반기부터 금강산 육로 관광을 실시하기로 합의하였다. 현대아산과 북측은 아·태평화위는 북한측 고성과 남측 통일전망대가 있는 송현리간 13.7km를 도로로 연결한 육로 관광을 양측 당국의 승인을 받아 추진키로 하였다. 사실 육로 관광은 지난 1989년 1월 고 정주영 회장의 평양 방문시 합의한 의정서에 이미 명시된 조항이며 2000년 8월 정몽헌 회장이 방북 했을 때 원칙적으로 합의했던 사항이다. 금강산 육로 관광에 필요한 도로는 동해안을 따라 남북으로 이어지는 7번 국도(부산□나진)이다. 현재 7번 국도는 부산에서 강원도 속초와 간성을 거쳐 통일 전망대까지 이어져있다. 따라서 이 도로를 연결하려면 통일전망대에서 금강산 온정리까지 13.7km 구간만 포장공사를 하면 되는 셈이다.

정부가 지난 1966년 지정한 노선에 따르면 북측으로는 통천□원산□함흥□청진□나진□온성으로 이어지는 것으로 되어있다. 차량으로 이동한다고 가정할 때 약 30□40분이면 통일전망대에서 온정각까지 도착할 수 있다. 중간 통관 검색 시간을 고려하더라도 1시간이면 충분하다고 볼 수 있다. 도로건설에 걸리는 기간은 이 구간이 해안과 인접한 평지인 점을 감안할 때 정몽헌 회장이 밝힌 대로 10개월 이내면 충분할 것으로 군 당국은 전망하고 있다.

이와 같이 육로 관광은 관광지까지 가는 시간이 대폭 절약됨으로써 많은 관광객 유인 요인이 발생하게된다. 현재의 금강산 해로 관광은 전체적으로 접근성에 문제가 있다는 것이 대부분 관광객들의 공통적인 지적이다. 상품가격은 호화 유람선에 비해 상대적으로 저렴해졌으나 아직도 39□48만 원(Standard 기준)으로 비싼 편이다. 또한 지정된 관광 코스가 단조롭고 자유로운 이동이 보장되지 않아 사실상 관광 상품으로서의 매력이 떨어진다. 물론 지난 2001년 7월부터 온정각 휴게소에서 온천장까지 1km 구간의 자유 통행이 허용되어 진일보한 면을 보이고 있지만 등산, 온천을 제외하고는 먹거리, 놀거리, 살거리 등 상품화된 관광자원이 부족하여 한번 방문한 사람이 재차 방문하기에는 한계가 있다. 육로 관광은 이러한 한계를 극복하는 기반을 제공할 것이다. 육로로 접근함으로써 상기의 불편함이 해소될 것이다.

) 박병직, “금강산 관광사업의 문제점과 과제”, 「통일경제」, 2001년 9·10월호, 8쪽.

Ⅲ. 육로 관광의 정치적 효과

1. 탈냉전 가속화

금강산 관광사업은 분단 50년의 장벽을 허물었다는 상징성뿐만 아니라 실제로 남북간 긴장완화와 상호이해에 기여한 바가 크다. 단적인 예가 지난 99년 6월 서해 연평도 근해에서 남북 함정간 교전이 벌어졌을 때 나타났다. 다른 때 같았으면 지난 94년 북한 핵위기 때와 같이 라면, 쌀 등 생필품을 사재기하는 등의 소동이 벌어졌을 법한데 이상할 정도로 조용히 지날 수 있었던 것은 서해의 긴박한 상황에 아랑곳하지 않고 동해의 금강산 관광선이 북한을 왕래할 수 있었기 때문이다.

) 김경수, “대북 퍼주기 논란과 평화비용,”문화일보, 2002년 1월 26일.

해로에 의한 금강산 관광은 남북을 가로지르는 군사분계선을 우회하여 군항인 장전항에 바닷가로 접근하는 방식이다. 이 장전항은 북한의 전략적 요충에 위치한 군항이란 점에서 장전항의 개방은 군사적인 양보가 수반된 조치로 평가될 수 있다. 육로 관광은 분단의 상징인 휴전선을 가로질러 남한 땅에서 북한 영역으로 이동하는 형태를 취한다. 현재까지 육로에 의한 국토의 통과는 비무장지대에 위치한 판문점을 거치는 것이 유일한 것이었다. 일부 남북협상의 대표단이 통과하였고 정주정 전 현대회장이 소떼를 몰고 이동한 바 있고, 일부 납북자나 북측의 비전향 장기수 또는 조난 당한 북측 병사들이 각각 송환을 위해 통과한 적이 있다. 그러나 이들은 상호 정치적 목적 달성을 위해 한시적으로 이동한 것에 불과하다. 남북한이 냉전체제에 의해 상호 불신과 반목 속에서 평화를 상징하는 단순 관광은 불가능한 것이었다. 따라서 해로에 의한 관광이 한반도에 평화를 정착시키는 수동적인 조치였다면 금강산 육로 관광은 냉전체제를 와해시키며 탈냉전을 가속화시키는 적극적인 대책이다.

더욱이 육로 개통은 서부 전선의 경의선 연결에 이어서 동부 전선에서 남북주도로 휴전선에 두 번째 통로를 내고 평화를 정착시키는 시도이기도 하다. 북측으로서는 장전항 개방보다 더 큰 군사적 양보를 감수한 것이다. 서부전선과 달리 동부 전선은 은폐된 군사시설물로 인해 북한 군부의 반발이 심한 지역이다. 경의선 연결과 같이 이 구간 처리를 둘러싸고 지뢰 제거나 군사시설 이전 등을 위한 당국간 대화와 군사대화가 불가피할 것이다. 미군과 인민군 관할 하에 있던 DMZ의 일부가 남북의 관리 하에 들어간다는 것은 한반도 군사문제가 부분적이나마 □민족화□한다는 것을 의미한다.

) 서동만, “금강산 관광의 새 출발”미래전략연구원, 2001.7.16.

2. 북한의 개방 확대 분위기 고조

1980년대 이전 북한은 관광사업에 대해 □낭비적이고 안일한 생활을 추구하는 비생산적인 것□으로 간주하고 관광사업 자체를 부정적 시각에서 보아 왔으나 1980년대 들어 김일성의 관광중시 정책에 따라 관광을 비교적 적은 투자에도 불구하고 외화를 획득할 수 있는 최선의 사업으로 인식하고 외국인들을 대상으로 하는 관광사업에 적극적인 관심을 보이고 있다. 이에 따라 1984년 9월 합영법을 제정하여 외국과의 합영 대상 5개 분야 중 관광사업도 포함시켰다. 관광은 제한된 지역을 일시적으로 개방함으로써 정치적 부작용을 최소화하면서 달러를 벌 수 있기 때문에 북측으로서는 관심사업이 아닐 수 없다.

) 이상직, 「남북한 관광협력 방안」, 1998.9, 33∼36쪽.

북한이 외국인의 단체관광을 허용하는 등 관광산업에 본격적으로 나선 것은 1980년 중반이후이다. 다만 북한은 한반도에서 긴장이 고조되거나 정세가 긴박하게 돌아갈 때마다 관광객의 입북 금지조치를 취하곤 하였다. 북한의 이런 태도가 변한 것은 1997년 이후이다. 심각한 외화난에 봉착한 북한이 관광산업을 외화벌이의 주요 수단으로 인식하기 시작한 것이다. 그 이후로는 특별한 경우를 제외하곤 관광객의 입북 금지조치는 없었다.

) 중앙일보, 2002.1.29자, 「ERINA REPORT 비즈니스 뉴스」, 2002년 1월호.

남북관광 교류에 대한 북한의 입장은 남측과는 다르다. 북한은 무엇보다도 관광 교류를 통해 침체된 경제를 활성화시켜 점증되어 가는 주민들의 불만을 해소시키고 체제를 안정시키려는 것이다. 따라서 북한은 남북관광 교류가 북한의 체제를 위협할 것으로 판단하기 때문에 북한체제에 영향을 적게 미칠 지역을 택하여 순수한 경제적 측면에서 관광교류를 시작하고 그 결과를 보면서 점진적으로 관광지역을 확대하는 방안을 강구하고 있다. 반면에 남측은 관광 교류를 통한 경제적 이익도 중요하지만, 보다 중요한 것은 북한의 개혁·개방의 길로 이끄는 것이다.

) 유석열, “북한의 개방 유도 방안-관광사업을 중심으로”, 민족통합연구소, 2001.4.12.

육로 관광은 북한의 개혁·개방의 효과를 극대화시킬 것이다. 육로를 통한 금강산 관광은 북한으로 하여금 남한에 대한 □혁명□ 노력을 포기하고 남북공존을 추구하게될 것이고 이는 북한 정권으로 하여금 개혁·개방에 대한 진지한 노력을 할 수 있는 여건을 제공할 것이다.

3. 남북한 사회 문화적 이질성 극복에 기여

현재 해로관광은 남측 관광객이 북한 주민들을 접촉하는 데 한계가 있다. 관광객들은 관광이 끝날 때까지 북측 안내원을 제외하고는 북측 주민들과 대화를 나누기가 어렵다. 배에 있는 시간이 전체 관광 시간의 30%에 육박하고 나머지 시간도 지정된 관광 노선만 왕복함으로써 관광객과 일반 주민간의 접촉은 거의 불가능하고 북한 당국도 이를 인정하지 않고 있다. 때문에 색다른 곳에서 색다른 사람과의 만남을 통해 서로를 이해는 관광만의 즐거움이 없다. 금강산은 이른바 □하지마□ 관광으로 불리고 있다. □사진을 찍지 마라□, □여기 가지 마라, 저길 가지 마라□, □말조심 해라□ 등 금지 일색이었다. 최근 이러한 분위기는 많이 바뀌고 있다고 한다. □군데군데 서있는 인민군 초병들의 적대감을 품은 경계의 눈초리가 어느 정도 사라지고 있다는 지적도 있다.

) 임을출, □금강산 특구가 다가온다”, 「한겨례 21」, 2002년 2월 7일자, 26∼28쪽.

그러나 육로 관광은 관광객과 주민간의 접촉을 증가시킬 것이다. 우선 버스 등에 의한 육로 수송 수단은 선박과 달리 북한 당국이 일사분란하게 통제하기가 쉽지 않을 것이다. 특히 여름철 일시에 많은 관광객이 집중될 경우 제한적이나마 북한주민과 관광객간의 접근이 이루어질 것이다. 이러한 과정을 통하여 남북한 주민이 언어 풍습 등 서로의 문화를 이해하고 분단 55년에 걸친 이질감을 조금씩이나마 해소시킬 것이다.

육로 관광은 해로관광과 달리 남측 관광객들이 여름 휴가철 차를 몰고 피서지를 방문할 때 나타나는 자유로움과 일상의 해방감들을 다소나마 만끽할 수 있을 것으로 기대된다. 남측 관광객들의 자유분방한 여름철 복장과 높은 소비 행태는 북측 주민들에게 충격을 줄 것이다. 이러한 자극은 북측 당국의 엄격한 통제에도 불구하고 시간이 갈수록 주민들과 관광객간의 상호 대화의 기회를 제공할 것이며 문화적 차이를 극복하는 데 기여할 것이다.

Ⅳ. 육로 관광의 경제적 효과

1. 관광객 수의 급증

그동안 금강산 관광은 98년 첫해 1개월 보름간 1만5백43명, □99년 14만7천4백60명, 2000년 21만2천20명으로 늘었으나 지난해에는 경기침체와 관광열기 침체로 5만8천7백66명에 불과했다. 이에 따라 지난해 7월까지 관광선 4척이 매주 열 차례 운행했으나 2001년 11월 들어 관광객이 급감하면서 운행이 대폭 축소되었다.

<표 2> 금강산 관광객 감소 현황(2001. 8□12)

기간	2001. 8	2001. 9	2001. 10	2001. 11	2001. 12
인원(명)	4,212	2,662	4,090	3,565	2,153

이러한 관광객의 급격한 감소는 금강산 사업을 중단 위기에 처하게 하고 있다. 그러나 육로 관광이 이루어지면 관광객의 편의성이 증대되고 관광비용이 낮아지면서 동해안 설악권과 연계한 관광 등이 가능해지므로 관광객이 급증할 것으로 전망된다. □1.23 지원조치□로 해로관광에 의한 수학여행 등으로 월평균 5,000명, 연간 5∼6만 명선의 관광객을 유지할 수 있을 것이다. 그리고 육로 관광은 획기적인 여건 변화로 관광객의 급증을 가져올 수 있다. 2002년 하반기 육로 관광이 시작될 경우 지난 2000년 수준인 20만 명선을 회복할 수 있을 것이다. 2003년에는 육로 관광이 본격적으로 개시되면 교사 및 중고생의 수학여행 등으로 45만 명의 관광객이 참여할 수 있을 것이다.

또한 북측이 전향적인 결심만 하면 이산가족의 상봉 장소로서도 역할을 할 수 있을 것이다. 육로 관광으로 접근할 경우 고령자들의 상봉지로서 불편함이 없을 것이다. 북한은 그간 남측의 이산가족 상봉 면회소 설치 주장에 대해 금강산을 제시한 적이 있었던 만큼 육로 관광이 허용될 경우 이는 실현 가능성이 높다. 2004년 관광객은 70만 명을 상회할 것이고 2005년에는 연간 강원도 관광객 2,000만 명의 5%, 연간 설악산 관광객 1,000만 명의 10%에 해당하는 100만 명이 육로 관광을 통해 금강산을 방문할 수 있을 것이다. 2006년에는 130만 명이 육로 관광을 할 것으로 전망된다.

물론 이러한 전망에는 몇 가지 전제조건이 필요하다. 우선 육로 관광의 비용이 1인당 50 달러 이내로 인하되어야 한다. 1인당 50 달러(원화 7만 원선)이 넘으면 관광객들이 육로 관광이라도 기피하는 현상이 벌어질 수 있다. 왜냐하면 4인 가족의 국내 여름 휴가 평균 비용이 50만 원을 넘지 않는 상황에서 1인당 50 달러를 초과하는 관광비용은 가족단위의 관광을 어렵게 할 가능성이 크다. 따라서 비용의 합리적인 조정이 필요하다. 특히 가족단위 관광일 경우 할인제도를 도입하여 자연스러운 휴가철 피서지로서의 역할을 하도록 하여야 한다.

둘째, 관광요금의 원화 지급 형태를 정착시켜야 한다. 남북한의 경제거래 규모가 확대되고 연간 100만 명이 금강산을 육로로 방문하는 상황에서 구태여 남측도 부족한 달러를 공식화폐로 사용할 필요는 없다. 북측 역시 남측의 화폐로 남측의 물품을 구입하면 남한의 경제에도 도움이 되는 만큼 통용화폐의 원화 사용은 반드시 해결되어야 할 문제다.

셋째, 관광특구의 지정이 필요하다. 관광특구의 지정이 이루어져야 특구내에서 자유로운 경제 및 일반 활동이 이루어질 수 있으며 세금 혜택도 받을 수 있다. 내·외국인의 자유로운 투자로 각종 관광시설이 추가로 건설되어야 한다. 현재로서는 야간에는 활동이 별무하다. 종합상점가 및 스포츠 시설 해양 박물관 등 부대시설이 보충되어야 연간 100만 명의 관광객이 방문할 수 있다.

< 그림 1 > 금강산 관광객 추이와 육로 관광 허용 후 예상 관광객

(단위 : 천명)

2. 사업 수익성 제고

금강산 관광은 현재 사업주체인 현대아산의 경영을 어렵게 하고 있다. 지난 98년 11월 사업 추진이래 매출액은 3,074억 원에 불과하였으나 매출원가는 8,358억 원에 달함으로서 5,284억 원의 적자를 기록하였다. 현대아산의 자본잠식이 심각한 수준에 이르고 있어 현재 월 4,000명 미만의 관광사업 구조를 바꾸지 않는 한 매월 25억 원의 적자가 발생할 것으로 예상된다. 관광객 수와 관계없이 월 1,200만 달러를 지급하는 당초의 계약은 □6·8 합의□에 따라 관광객 수에 맞추어 지급하는 방식으로 조정되었으나 북측은 궁극적으로 월 1,200만 달러를 받을 것으로 예상하고 있다.

그러나 육로 관광은 관광객 수의 급증으로 현대아산과 관광공사의 수익구조를 개선시킬 것이다. 관광객 수의 급증은 현대와 관광공사의 수익을 제고시켜 줄 것이다. 현대측은 쾌속선인 설봉호 등 해외에서 임차한 선박을 반환하여 재무구조를 개선시킬 수 있다.

또한 금강산 현지에 면세점을 설치하여 새로운 수익모델을 개발할 수 있다. 면세점은 일반 해외여행객과의 형평성 논란이 있을 수 있지만 육로 관광객들이 관광을 추진하는데 커다란 동기가 될 것은 분명하다. 외국 제품의 관세가 평균 20∼30%에 달하는 현실에서 면세품 구입은 관광객들에게 매력적인 관광거리가 될 것이다. 특히 오는 7월 이후 주5일 근무제의 시행으로 시간적 여유가 있는 계층이 늘어날 가능성이 큰 상황을 고려해 볼 때 면세점의 설치는 잠재적 관광 수요를 자극할 것이다. 관광객들은 면세점 상품 구입만으로도 관광요금 50 달러는 건질 수도 있다는 계산도 할 수 있다. 초기에는 버스중심의 관광이 이루어지나 시간이 지나면서 승용차에 의한 관광이 허용되어야 참다운 관광이 이루어 질 수 있다.

현대와 관광공사가 다양한 놀거리와 먹을거리를 개발할 경우 수익구조는 단기간에 흑자로 전환시킬 수 있다. 단 전제 조건은 자연스러운 관광이 행해 질 수 있는 분위기가 조성되어야 한다. 관광객이 20만 명을 넘어 서면 적자에서 흑자로 반전될 수 있는 전환점이 될 수 있다. 여기에 각종 관광객의 소비를 확대할 수 있는 신용카드 결제시스템 및 이산가족 상봉 확대 등의 각종 관광 소비 인프라가 확대될 경우 수익구조는 빠르게 개선될 것이다.

한국관광공사의 경제성 효과분석(금강산 관광단지 내에서 발생)에서 2003년 육로 관광이 본격화되었을 경우 연간 442,300명의 관광수요가 창출되고 투자소요 비용을 제외하고 약 60억 원의 이익이 발생할 것으로 전망하고 있다. 이 전망은 수학여행 인원의 과다 추정과 사업 내용이 확정되기 전에 임대 수입을 임의적으로 추정했다는 문제점이 제기되었다.

) 박용길, □금강산 육로 관광이 지역 발전에 미치는 효과,□ 「금강산 육로 관광에 따른 대응 전략과 발전 방안」, 동우대 지역정책연구소, 2001년도 학술 심포지엄(2001.7.23) 논문집, 제21∼39쪽.

한편 박용길(2001)의 연구에서는 금강산 관광 비용이 3박 4일 기준으로 370,000원으로 결정되면 2002년 말의 관광 수요는 312,000∼336,000명에 102억 8,800만 원∼110억 900만 원의 소득 창출 효과가 있을 것으로 추정되었다. 이 연구는 일관된 효과 분석 기법의 미적용과 기초자료 분석으로 정확한 분석이 이루어지지 않았다는 약점이 있다. 따라서 정확한 예측을 위해서는 모객 측면에서의 관광 활성화 방안과 운영 효율화 측면에서의 수익성 제고 부문의 불확실성이 최대한 제거되어야 한다.

) 김상태, □육로 관광 활성화와 수익성 제고방안□, 「통일경제」, 2001년 9·10월호, 22∼29쪽.

< 표 3 > 금강산 관광 손익 현황(1998. 11□2001. 9)

항 목	금액(억 원)
매 출 액	3,074
매출 원가	8,358
매출 총이익	-5,284
내부 운영비 등	717
경상 이익	-6,001

자료 : 현대아산

3. 설악권 지역경제 활성화

□1.23 지원 조치□발표이후 강원도 속초, 경주 및 제주도 관광업계에서는 해당지역의 관광산업 침체를 우려하며 정부의 지원 방침에 강하게 반발하고 있다. 일부 보수 단체들은 협력기금 지원을 둘러싸고 협력기금법에 □남북간 왕래 경비 지원□ 규정이 있지만 관광에까지 혈세를 내주냐는 비판이 제기하고 있다. 이산가족의 제3국에 대한 경비지원과는 성격이 다르다는 것이다. 지난 □6.8 합의□ 발표 당시 정부가 1,000억 원에 달하는 도로공사 비용을 남북협력기금에서 지원할 것이라는 언론보도에 대해 강원도 속초 관광업계는 설악산∼금강산 연계 개발계획을 세울 것을 요구했다. 이들은 설악산은 각종 개발 규제정책 때문에 관광시설이 낙후되고 개발부지 마저 확보하지 못하고 있다며 금강산을 개발할 경우 설악산 관광의 경쟁력이 떨어질 것을 우려하면서 □금강산 개발 계획을 남의 자식을 살리려고 내 자식을 죽이는 꼴□이라고 주장한 바 있다.

그러나 이러한 반대 논리는 초기에는 어느 정도 논리적 타당성을 인정받을 수 있으나 시간이 지나면서 점차 긍정적 효과가 나타날 것이다. 지금까지는 해로로 왕래하는 데 따른 시간과 경비 부담으로 관광이 어려웠던 학생, 직장인 등의 관광이 가능해져 금강산 사업은 국민관광사업으로 발전될 수 있을 것이며 이 경우 고성·속초·양양 등 지역 경제 활성화에 기여할 수 있을 것이다. 동해시가 98년 11월 관광선 첫 출항이후 2001년 6월 31일까지 관광선 운항이 동해지역에 기여한 직접적인 경제효과는 168억 원으로 집계되고 있다. 육로 관광은 지역경제 기여효과에서 해로관광을 압도할 것이다. 금강산을 향하는 승용차나 버스 수송은 필연적으로 동해안 지역을 통과하게 될 것이다. 이 과정에서 중간 정차나 숙박 등의 긍정적인 효과가 해로관광보다 클 것이 분명한 만큼 지역경제에 이바지 할 것이다. 특히 설악산 국립공원 입장객수가 93년 386만 명을 정점으로 점차 줄어들어 99년 304만 명, 2000년에는 309만 명이 머무르고 있는 현실에서 금강산 육로 관광에 의한 관광객 급증은 설악권 경제에 긍정적 요인으로 작용할 것이다.

Ⅴ. 결 론

현재 어려움에 처한 금강산 관광을 활성화시키는 것은 육로 관광이외에 대안은 없다. 정부의 □1.23 지원 조치□도 북측이 육로 관광을 허용하도록 최선을 다하고 있다는 우리측의 메시지를 북한에 전한 것에 불과하다. 북측으로서도 개방의 위협과 군부의 반발을 무릎 쓰고 금강산을 열어 놓았으나 외화가 당초 예상한 수준으로 유입되지 않는 데 대해 약속 위반이라는 생각과 남측 정부가 나서서 지원하면 해결될 것이라는 견해를 가지고 육로 관광에 소극적인 자세를 가질 수 있다.

궁극적으로 육로 관광이 이루어져야만 문제를 해결할 수 있다. 특히 극심한 자금난에 시달리는 현대아산으로서는 금년 상반기 안에 육로 관광을 위한 제반 공사에 나서고 하반기부터는 육로 관광에 들어가야 하는 절박감을 안고 있다. 북측도 이러한 현대아산의 어려움을 이해해야 한다. 그들이 남북협상에서 자주 사용하였던 □어려울 때 친구가 진짜 친구□라는 글귀를 인식하여 적극적으로 나서야 한다. 내년은 남측에 새로운 정권이 출범하여 상황이 현재와 다르게 변할 수도 있다. 보다 여건이 좋을 때 사업을 속히 진행하는 지혜를 모아야 한다. 남북화해의 가교 역할을 하고 있는 금강산 사업이 계륵(닭의 갈비뼈)으로 변하지 않도록 북측의 적극적인 자세 전환이 필요한 시점이다.

북한은 남측의 월드컵에 맞추어 아리랑 축전을 개최한다고 한다. 아리랑 축전에 원산∼평양간 육로 관광이 이루어질 것이라는 전망도 나오고 있다. 그러나 북한의 아리랑 육로 관광은 해로로 접근하여 금강산에서 다시 육로로 원산∼평양을 방문하는 복잡한 형태가 될 것이다. 시간적으로 금강산 육로 관광이 어려우나 불가능한 것은 아니다. 7번 국도 옆길에 군사도로를 간단한 보수로 육로 관광을 위한 한시적 도로로 사용할 수 있다. 문제는 북한이 개방의 위협을 감내하면서 원산∼평양의 육로 관광을 검토하고 있는 이상 우선적으로 금강산 육로 관광부터 실시되어야 한다. 금강산 육로 관광이 허용될 경우 자연스러운 화해와 협력의 분위기 조성으로 원산∼평양의 육로 관광은 북측의 계획대로 성공할 수 있을 것이다. 그러나 금강산 관광의 핵심인 □6·8 합의□가 이행되지 않은 상태에서 원산∼평양의 아리랑 축전 참가는 제한적인 행사에 그칠 수밖에 없다. 북측이 보다 사태의 본질을 이해하기를 기대하는 대목이다. ◈

< 참고 문헌 >

김경수, □대북 퍼주기 논란과 평화비용□, 「문화일보」, 2002. 1. 26.

김상태, □육로 관광 활성화와 수익성 제고방안□, 「통일경제」, 2001년 9·10월호.남성욱, □기로에 선 금강산 관광의 해법□, 서울경제신문, 2001. 11. 18.

박병직, □금강산 관광사업의 문제점과 과제□, 「통일경제」, 2001년 9·10월호.

박용길, □금강산 육로 관광이 지역 발전에 미치는 효과□, 「금강산 육로 관광에 따른 대응 전략과 발전 방안」, 동우대 지역정책연구소, 2001년도 학술 심포지엄 논문집, 2001. 7. 23.

이상직, 「남북한 관광협력 방안」, 1998. 9.

임을출, □금강산 특구가 다가온다□, 「한겨례 21」, 2002. 2. 7.

유석열, □북한의 개방 유도 방안-관광사업을 중심으로-□, 민족통합연구소, 2001. 4. 12.

서동만, □금강산 관광의 새 출발□, 미래전략연구원, 2001. 7. 16.

ERINA, 「ERINA REPORT 비즈니스 뉴스」, 2002. 1.

제3주제

금강산 육로 관광 활성화 방안과 과제

김 영 윤(통일연구원 선임연구위원)

<요 약 문>

금강산 육로관광 추진은 침체에 빠진 금강산 관광사업에 활력을 불어넣고 관광사업의 수익성을 창출해낼 수 있는 돌파구 역할을 할 수 있으며, 북한 경제는 물론, 남북관계 개선에도 이바지 할 수 있다. 그러나 금강산 육로관광 추진의 성사여부는 북한의 의지에 달려 있다. 남한으로서는 북한이 육로관광을 추진하는 데 협력할 수 있도록 대북 대화를 시도할 수밖에 없다. 이를 위해서는 기본적으로 장관급 회담을 비롯한 공식적인 남북대화 채널을 통해 풀어나가야 할 것이다.

남한 정부는 남북대화가 이루어질 경우, 육로관광을 통해 북한이 취할 수 있는 경제적 이득을 제시하고 이를 강하게 설득하는 자세를 가져야 할 것이다. 이와 함께 남북 대화의 일환으로서 김정일 위원장의 답방을 통한 해결도 하나의 방편이 될 수 있을 것인 바, 남북대화와 여러 경로를 통해 김정일 위원장의 답방을 촉구하는 한편, 미□북관계 개선에 남한이 이바지함으로써 김정일 위원장의 답방이 이루어질 수 있는 분위기를 창출하는 것도 바람직할 것이다.

북한이 육로관광 추진에 있어 비무장지대 통과에 대한 군사상의 문제를 제기하는 등 비적극적 의사를 표명할 경우에는 남북 군사실무회담 개최를 요구하고, 군사회담을 통해 육로관광 문제를 해결할 수 있도록 설득하되, 장기적인 차원에서 인내를 가지고 접근해 나가야 할 것이다.

육로관광 개설을 위한 경제적 인센티브를 제공하는 의사를 제시하고 현물 형태의 지원 및 기타 경제적 협력사업에 대한 지원을 육로관광 개설과 연계하는 것도 고려해 볼 필요가 있다.

육로 관광 사업에 대한 합의가 이루어진 이후에는 본 사업의 안정성 및 수익성 확보를 위한 여러 방안들을 모색해야 할 것이다. 일정규모 이상의 관광객을 확보한다든지 설악산과의 연계 관광 프로그램 개발, 각종 사회□문화행사를 개최하는 한편, 금강산 관광 지역내의 위락시설을 확보함으로써 금강산 지역이 대중관광지로서 기능할 수 있도록 해야 할 것이다. ◈

금강산 육로 관광 활성화 방안과 과제

김 영 윤(통일연구원 선임연구위원)

Ⅰ. 서론: 금강산 관광 활성화와 육로관광 추진의 필요성

2001년 1월 23일 통일부는 금강산 관광사업을 지속시키기 위해 정부 차원의 지원 방향을 발표했다. 금번 정부의 지원은 금강산 관광사업 자체에 대한 지원이라는 관점에서 접근, 그 혜택이 남한 주민에게 돌아갈 수 있도록 하는 동시에 관광사업자의 하나인 한국관광공사가 수익성을 확보할 수 있도록 조치한 것이 특징이다. 이와 같은 조치의 저변에는 금강산 관광 사업이 현대아산의 주체로 이루어지는 것이기는 하나, 그 사업의 장래마저 현대에 맡겨야 하는 성격의 사업이 아니라는 판단에 근거한 것으로 평가된다. 이번 조치를 통해 정부는 북한 역시 남한 정부 차원에서 추진하고 있는 금강산 관광 활성화 조치에 호응, 관광특구지정 및 육로관광 개설에 협조해 줄 것을 촉구하고 있는 것으로 보여진다.

사실, 경제적 논리로만 따진다면 현대의 금강산 관광사업은 열 번이라도 접었어야 했다. 하면 할수록 적자만 쌓이는 사업에다, 북한과 합의한 육로관광사업의 전망도 현재로선 그다지 밝지 않기 때문이다. 일이 이렇게까지 된 데에는 사업 주체인 현대의 책임이 적지 않다. IMF 관리체제하 기업 구조조정의 물살이 엄청날 때, 사업 시작부터 대규모의 투자가 이루어져야 했음은 물론, 무엇보다도 북한에 제공하는 관광대가가 너무 높았다. 이것이 현대 아산의 자본금을 잠식하게 하는 상황으로 몰아넣었고 급기야는 사업 추진 자체를 위협하는 결과를 만들었던 것이다.

하지만 현대의 금강산 사업을 하나의 민간기업 차원에서 추진한 사업으로 치부하여 정부나 우리 사회가 완전히 외면할 수만은 없는 점도 간과할 수 없다.

금강산 관광사업은 비록 민간기업의 사업이긴 하나, 남북간의 사업으로 여느 일반기업의 사업과는 그 성격이 다르다. 정부는 본 사업의 추진을 위해 북한 잠수함이 강릉지역에 침입해 온 상황이었음에도 불구하고 □정경분리 원칙□을 내세워 사업허가를 내 주었고, 금강산 사업의 추진을 스스로 햇볕정책의 □옥동자□로 내 세우기까지 했다. 사업 초기 많은 사람들이 금강산을 찾았고 2000년 6□15 남북 정상회담이 이루어진 뒤에는 누구나 금강산 관광사업이 확대□발전될 것으로 예상했다. 이를 이어가지 못한 것이 비단 현대의 잘못이라고만 할 수 없지 않겠는가.

금강산 관광이 우리에게 주는 대북한 인식의 범위는 실로 대단하다. 비록 제한된 지역에서 부자유스럽게 움직이고, 먹거리□볼거리 등 현지에서의 위락적 요소가 거의 없는 □등산관광□이라고 할 수 있으나, 금강산을 찾는 사람이면 남북이 당면해 있는 현실을 얼마든지 직시할 수 있다. 남한 주민이 오는 지역이라 북한이 엄청나게 신경을 쓸 법한 □온정리□ 지역도 한번만 보면 북한이 당면한 현실이 어떤가 대충 짐작이 간다. 등짐을 지고 길을 걸어가는 아낙네들과 저녁 무렵 연기가 나는 민가가 몇 안되는 풍경을 보면 그들이 어떻게 생활하고 있는 지 상상이 가고도 남는다.

해금강을 찾아가는 도로변 인민학교 운동장에서 어린아이들이 뛰어 다니는 모습을 보면 저들이 제대로 먹기는 하는 지 걱정부터 앞선다. 산행을 마치고 배에 들어와 먹고 싶을 만큼 얼마든지 먹을 수 있는 음식을 보면서, 화려한 조명아래 선상 쇼가 펼쳐지는 뱃전 바깥의 내 동포, 내 민족은 기아에 처해 있다는 상황을 생각하면 남북분단이 무엇을 의미하는가를 생각하게 된다. 뿐만이 아니다. 제한된 시간과 주제지만 산행과정에서는 그곳 관리원들과 이런 저런 이야기를 나누면 그들을 이해할 수 있게도 된다. 그들이 오히려 이 쪽 이야기를 더 듣고 싶어하는 것도 알 수 있다. 이처럼 금강산 관광 지역은 비록 단편적이지만 우리가 북한을 체험할 수 있는 산 교육장이다.

금강산 지역은 또한 북한의 변화와 남북관계의 중요한 돌파구로서도 중요한 역할을 한다. 금강산 관광 사업은 남북 화해 국면을 여는데 간접적이지만 매우 중요한 역할을 했으며, 남북관계의 안정적 지속 여부의 시금석으로 계속 남아 있을 것이다. 비록 폐쇄적 관광 형식을 취하고 있으나, 군항을 개방하고 있다는 측면에서 북한의 변화 의지를 감지할 수도 있다. 북한이 금강산 관광사업에 대한 지속을 희망하고 있는 것도 경제적 실리를 추구하면서도 남한과의 평화공존을 지향할 수밖에 없는 측면이 강하기 때문이라고 할 수 있다. 현금으로 지불된 금강산 관광의 대금이 군사목적으로 전용될 가능성에 대하여 우려가 표명되기도 하나, 금강산 관광수입의 군사적 전용에 따른 군사적 위험 부담보다 상황 진전에 따라서는 오히려 북한을 개방하는 효과가 더 클 수 있다.

설문조사에 의하면 금강산 관광은 남북한 주민의 의식 변화에도 상당한 기여를 하는 것으로 평가되고 있다. 금강산 관광이 시작된 이후 1년이 지난 1999년 10월 15일부터 25일까지 경남대 극동문제연구소가 설문조사한 결과에 의하면 금강산 관광사업에 대한 국민들의 인식은 상당히 호의적인 것으로 나타났다. 특히, 금강산을 다녀 온 경험이 있는 사람들은 금강산 관광사업이 남북한간 교류□협력, 북한의 적대적인 태도의 변화, 긴장완화를 통한 국가 신인도 증대, 서해 교전 사태에 대한 조기 진정 등 남북한간의 관계 개선과 한반도 대결 구도의 약화에 크게 기여한 것으로 평가하고 있다.

) 금강산을 방문한 적이 없는 집단 2005개, 금강산을 방문한 집단 1012개, 북한 전문가 집단 200개를 대상으로 설문조사였음.

) 강원택, □금강산 관광사업에 대한 국민 의식 조사연구 결과보고,□ 경남대학교 극동문제연구소 □금강산 관광사업과 남북경협 - 평가와 전망 -□ 경남대 극동연 연구보고서 99-11, 1999, p. 19.

반면, 금강산 관광을 다녀오지 않은 사람들은 금강산 관광이 남북교류 증대에는 기여했다는 점을 인정하면서도 그로 인한 파급효과에 대해서는 대체로 유보적인 평가를 내리고 있음을 알 수 있다. 이는 금강산이 남북관계와 교류협력을 이해하는 데 중요한 산 교육장이 된다는 뜻이나 마찬가지다. 경남대의 설문조사에서 나타나고 있는 이와 같은 인식은 금강산을 다녀 온 사람들과 그렇지 않은 사람들간에 매우 큰 차이가 나타나고 있음을 확인할 수 있다. 그 밖에도 금강산 사업이 장기적으로는 북한의 태도변화, 북한 주민의 의식변화에 영향을 미칠 것이라는 믿음이 자리잡고 있음을 알 수 있다.

) 금강산을 다녀온 사람들의 71.9%, 다녀온 적이 없는 사람의 53.5%가 금강산 관광이 남북 교류에 대해 기여한 것으로 평가했다. 앞의 논문, p. 8 참조.

) 각각 전체 평균 56.6%, 56.9%로 나타나고 있다. 앞의 논문, p.9∼13.

이상과 같은 점들에서 볼 때에도 금강산 사업은 계속 추진의 당위성을 견지하고 있다고 말해야 할 것이다. 따라서 금강산 관광사업 문제는 더 이상 방치되어서는 안되며, 남한 주민의 북한 인식 확대와 정부의 대북 관계개선에 적극 활용하는 차원에서 접근해야 할 것이다. 다행히 정부가 금강산 관광 사업에 대해 주도적인 조치를 보인 것은 다행이다.

그러나 금강산 사업은 지속된다고 해서 추진 주체의 재정적 위기를 해결할 수 있는 것이 아니다. 재정적 위기가 해결되지 않는다면 금강산 관광사업은 언제라도 중단될 수 있는 가능성이 농후하다. 중요한 것은 금강산 관광사업을 안정적인 추진기반 위에 올려놓는 일이다. 그 방법의 하나가 2001년 6월 8일 현대와 조선아시아태평양위원회간 합의한 육로관광의 개설과 이의 활성화다. 이하에서는 금강산 관광의 일대 전환을 가져올 수 있는 육로관광 활성화를 어떻게 추진해야 할 것인가에 대해 논의하고자 한다.

Ⅱ. 금강산 육로 관광 추진 현황 및 미실현 이유

남북한간 금강산 육로관광은 그 추진의 당위성에도 불구하고 현재 그 전도가 불투명한 형편이다.

지난 2001년 6월 8일 현대아산과 조선아□태평화위원회가 이미 금강산 육로관광과 함께 관광특구 지정, 관광대가 지급형태 조정 등에 합의, 금강산 관광 활성화를 위한 바탕을 마련했으나, 그 절차나 방법상의 이견으로 실질적인 합의에는 이르지는 못했다. 이어 개최된 제5차 남북장관급 회담(2001.9.15∼18)에서도 남북한은 금강산 관광 활성화 방안에 대한 실무회담을 개최하는 데 합의, 이를 토대로 2001.10.3∼5 금강산 관광 활성화 방안 제1차 실무회의가 열리는 데 성공했으나, 금강산 육로관광의 조속한 실시원칙에만 합의했을 뿐, 그 이상의 성과는 얻어내지 못했다. 그 후 금강산 관광 활성화 제2차 실무회의(2001.10.19)가 예정되었으나 이산가족 상봉 연기로 개최되지 못했을 뿐만 아니라, 북한이 예정된 제4차 이산가족 상봉을 개최 4일전 무단 연기시킴으로써 금강산 관광 활성화를 위해 남북대화에 임하려는 남측의 의지를 무색하게 만들었다. 이로 인해 남북관계는 전반적으로 침체되었으며, 육로관광 추진도 불확실한 상황에 직면하게 되었던 것이다.

북한이 합의한 금강산 육로관광이 이루어지지 않고 있는 이유는 다음 몇가지 점과 연관시켜 볼 수 있다.

첫째, 금강산 지역으로 연결되는 비무장 지대의 통과에 대한 결정권을 갖고 있는 북한 군부가 소극적인 입장을 지니고 있는 것이 가장 중요한 요인이라고 할 수 있다. 북한에 있어 육로관광은 경의선 복원공사와 같이 비무장지대 군사문제 해결의 중요한 이슈가 된다. 북측 동해안 지역은 군사시설이 많이 위치해 있다. 북한 당국으로서도 비무장지대를 관통하는 금강산 육로관광 개설에 있어 군부의 입장을 무시할 수 없는 형편이다. 군사시설이 집중되어 있는 이 지역이 개방되기 위해서는 북한 지도층의 확고한 개방의지가 요구된다.

) 중앙일보 2001.10.6.

둘째, 미테러 사건과 관련 비상경계태세에 따른 북한의 남북대화 거부와 함께 북□미관계 개선이 이루어지지 않는 상황에서 남북관계의 답보상태도 금강산 관광 활성화의 장애요소로 작용했던 것으로 평가된다. 지난 2001년 10월 19일 개최하기로 한 제2차 금강산 활성화 제2차 실무회담은 북한이 이산가족 상봉 무산의 이유와 동일하게 제기함으로써 금강산 육로관광 개설에 부정적인 영향을 미쳤다. 당시 북한은 미국의 테러 참사 응징 공격에 따른 우리의 경계태세를 이유로 이산가족 방문단 교환을 못하겠다고 선언했다. 북한은 남한의 경계태세를 자신들을 겨냥한 것으로 인식, 이를 6□15 공동선언 정신에 위배되며, 북한을 심히 자극하는 행위라고 주장했다. 이에 따라 금강산관광 활성화를 위한 2차 당국회담(2001.10.19일 예정)과 경협추진위 2차회의(2001.10.23-26 예정)은 무산되고 말았다. 이런 점에서 볼 때 9□11 테러사태에 따른 비상경계태세의 발동은 북한의 의도적인 대화거부 자세를 견지하게끔 한 요인으로 작용했던 것으로 판단된다.

셋째, 금강산 관광대가 미지급 문제도 육로관광을 포함한 관광사업을 추진하는 데 있어 경제□정치적인 장애요인이라고 할 수 있다. 북한은 제1차 금강산 관광 활성화를 위한 회담에서 지난 6월 말 지급한 미지급분 2,200만달러(2001년 2∼5월분) 외 그 이후의 미지급분에 대한 요구를 언제든지 제기하려는 의사를 보이고 있다. 북한에 있어 금강산 관광은 외화획득의 주요수단이다. 육로관광 개설에 앞서 현재 이루어지고 있는 금강산 관광에서 그 대가가 제대로 보장되지 않는 상황에서 선뜻 육로관광에 나서려는 의지를 밝히기가 쉽지 않을 것이다. 지난 2001년 10월의 금강산 관광 활성화 방안 제1차 실무회의에서 남한의 육로관광 개설 촉구에 대해 북한이 현재 이루어지고 있는 해상을 통한 관광 활성화와 남한 당국의 적극적인 관광 추진에 대한 보장을 요구했던 것은 이런 맥락에서 이해할 수 있을 것이다.

) 현대아산은 매월 북한 조선아□태위원회에 관광객 1인당 1백달러씩 관광대가를 지불해야 하나 자금사정이 좋지 않아 지난 해 10월부터 한푼도 송금하지 못하고 있으며, 이로 인한 관광대가 연체금은 2002년 1월 현재 102만1백달러(약 13억4천만원)에 이르고 있다. 중앙일보 2002.1.11.

) 당시 북한측 회담 대표인 방종삼 금강산관광총회사 사장은 "기존의 해로 관광을 본궤도에 올려놓고 육로 관광 문제를 협의해 나가자" 는 입장을 보이면서 "해로 관광에 이미 수많은 돈이 투자됐는데 다시 육로 문제를 꺼내면 되느냐" 고 언급했다. 중앙일보 2001.10.4

향후 금강산 관광과 관련된 협상에서 북한은 언제든지 미지급금 문제를 제기할 가능성이 크다. 따라서 이에 대한 근본적인 대책 마련이 요구된다. 그러나 현대아산의 재정적 어려움과 대북 정책에 대한 국내 여론의 비판이 경제□정치적으로 어려운 여건을 조성하고 있는 것도 사실이다.

Ⅲ. 금강산 육로관광 추진의 대내외적 여건

남북한간의 육로 관광 추진은 이에 대한 북한의 의지와 함께 남북관계의 개선, 남북한을 둘러싸고 있는 국제 환경의 개선에 달려있다고 말할 수 있다. 다음과 같은 세가지 측면에서 육로관광 추진을 포함한 금강산 관광 활성화에 대한 여건을 살펴보고자 한다.

1. 대내적 여건

대내적 여건 면에서 볼 때 정부의 금강산 관광 활성화에 대한 강한 의지는 향후 금강산 관광사업의 활성화에 큰 힘이 될 것으로 기대된다. 남한 정부는 금강산 관광이 □현실적으로 정부 지원 없이는 관광사업을 지속하기 어려운 상황이기 때문에 정부가 적절한 방법으로 개입하는 것이 필요하다고 판단□하고 있다. 또한 □사업자의 경제적 판단에 따라서 대북 사업이 추진돼야 하며, 정부는 정치적인 목적이나 이유로 사업에 부당하게 간섭할 수 없다□는 정경분리 원칙을 견지하고 있기 때문에 금강산 관광 활성화에 대한 국내 여건은 상당히 긍정적이라고 할 수 있다. 육로관광 사업 또한 금강산 관광 활성화 조치를 통해 북한의 상응한 조치를 이끌어 내려는 의도로 접근하고 있다.

) 조명균 교류협력국장 언급, 중앙일보 2002.1.25.

) 2001년 6월 10일 국회 통일외교통상위에서의 임동원 통일부장관 언급

) 통일부, □금강산 관광사업 지속을 위한 정부 지원 방향□ 2001.1.23 참조.

한편, 금강산 육로 관광에 대한 국내의 일반적 여론도 육로관광 그 자체에 맞추어져 있다기보다는 금강산 관광과 관련된 정책을 겨냥하고 있다고 볼 수 있다. 여기에는 대체로 크게 두 가지로 의견이 서로 엇갈리고 있다. 한편으로는 민간단체의 연대를 통해 금강산 관광을 살려야 한다는 주장을 중심으로 정부의 지원대책에 공감을 표하는 반면, 다른 한편으로는 금강산 관광의 수익성을 들어 이의 근본적인 대책 마련이 요구된다는 주장이 있다. 이와 같은 주장은 정부의 금강산 관광 지원을 대북 포용정책의 □정경분리 원칙□에 위배되는 동시에 민간기업에 대한 특혜조치로 보고 있다.

) 한나라당 이회창 총재는 미국을 방문, 한국특파원단과 가진 간담회(1.23)에서 □경제 논리로 봤을 때 손해만 나는 금강산 관광에 정치적 논리를 대서 국민 세금을 쏟아 넣는 것은 있을 수 없다□고 말하면서 이번에 정부가 취한 금강산 관광사업 지속을 위한 정부 지원을 직접적으로 비판한 바 있다.

그러나 비판적 여론의 핵심이 금강산 관광의 근본적 수익성에 있다면, 이는 차후 점진적으로 극복해 나갈 수 있을 수도 있을 것으로 예상된다. 왜냐하면 금강산 관광의 수익성 여부, 다시 말해 근본적인 적자 해소책이 금강산 사업 자체를 중단시킨다고 되는 것이 아니기 때문이다. 금강산 관광 사업으로부터 수익을 얻어내기 위해서는 현 상태를 이끌어 나가면서 이에 걸맞는 조치를 취해 나가야 한다는 데로 의견이 모아질 수 있다.

그렇다면 적자를 해소할 수 있는 방안은 다른 데 있는 것이 아니라 금강산 관광을 많은 사람들이 쉽고, 싸게 접근할 수 있도록 하고, 가서 재미있고 유익한 관광이 될 수 있도록 하는 데 있다. 이는 금강산 지역을 관광특구화해서 현지에서의 자유로운 이동과 활동이 가능할 수 있도록 하고 각종 위락시설을 갖추도록 하는 동시에 육로로 금강산에 접근할 수 있도록 해서 많은 사람들이 언제든지 찾아갈 수 있도록 해야 만 가능하다. 이렇게 볼 때 근본적인 적자 해소책은 북한이 남한과 합의한 조치를 취하는 것이고 남한으로서는 그런 조치가 하루라도 빨리 이루어질 수 있도록 유도하는 것이 될 것이다.

일반적인 국민여론도 금강산 관광이 □계속되지 않아야□(21.9%) 한다는 주장보다는 □수정 후 계속□(52.9%) 혹은 □계속되어야 한다□(24.5%) 등 금강산 관광사업의 지속을 원하는 의견이 지배적인 것으로 나타나고 있다.

) 중앙일보 새해맞이 여론조사, 2002.1.1.

2. 남북관계 측면

남북 관계 측면, 특히 현재 나타나고 있는 북한의 대남 대화적 측면에서 볼 때 금강산 육로 관광 사업에 대한 대화 분위기 조성은 그리 부정적이지 않는 것으로 보인다.

사실 남북관계는 지난 2001년 2월까지의 실무회담 개최 이후 3월부터 9월 중순까지 사실상 중단되었으며, 그 후 제5차 장관급회담을 필두로 금강산 활성화를 위한 당국간 회담, 제6차 장관급회담(2001.11.9∼14) 등이 개최되었으나 가시적인 성과를 도출하지 못한 채 결렬되고 말았다. 이의 원인은 북□미관계의 악화와 함께 미국의 테러 사태와 연관된 비상경제조치의 발동 및 전력지원 등 대북 지원조치의 미실행 등에 있었던 것으로 판단된다.

) 특히 테러사태 및 미국의 대테러 전쟁 수행으로 인해 미국의 대북 테러경계심이 커졌고 북한의 생화학무기 등에 대한 우려가 증대됨에 따라 북□미 관계의 조기 개선이 더 어려워 진 것도 상황을 악화시킨 원인이 있었다고 볼 수 있다.

그러나 이와 같은 북미관계, 남북관계 등에서 시련과 어려움을 겪었음에도 불구하고 2000년 정상회담을 통해 조성된 남북화해와 한반도 평화증진이라는 큰 틀은 그대로 유지되고 있기 때문에 이에 근거하여 남북관계가 진전될 가능성도 크다.

) 민주평화통일자문회의사무처, 한반도 정세, □2002년 전망과 정책과제□ 민주평통 정책연구자료 제30호 2001.12, p. 10.

남북한 당국은 미국의 아프카니스탄 대테러 전쟁의 종료, 대북 대화재개시도 및 남북협력 현안의 실천 의지와 함께 남북대화 재개를 촉구하는 남한 내의 여론 및 상호간 대화의 필요성에 대한 인식 등으로 남북간의 대화가 재개될 수 있는 여지를 만들 움직임을 보이고 있다.

) 김대중 대통령은 2월 14일 연두기자회견에서 금강산관광 활성화, 개성공단건설, 경의선연결 등의 과제를 올해 역점 사업으로 선정, 남북관계 개선을 위한 의지를 표명한 바 있다.

) 북한은 지난 2002년 1월 4일 남북한간에는 대화□협력 분위기를 조성하는 것이 필요하다고 언급한 바 있다. 또한 □대화와 교류□협력은 민족적 화해와 단합, 통일을 이룩하는 데서 나서는 중요한 문제의 하나□라고 하면서 □대화와 교류, 협력을 실현하기 위한 분위기부터 마련해야 한다□고 말했다. 평양방송, 2002.1.4

특히, 2002년에 있는 북한의 김정일 회갑(2월 16일), 김일성 90회 생일(4월 15일), 인민군 창건 70돌(4월 25일), □아리랑□(4.26∼6.29) 축제 등은 남북관계를 전환시킬 수 있는 계기로 작용할 가능성이 크다.

북한은 현재 김정일 생일, 김일성 생일 등을 계기로 경축 차원에서 아리랑 축전과 금강산 관광과의 연계를 제안해 놓고 있는 상태다. 북한은 남한에서 개최되는 월드컵 축구에 대응하는 의미에서 아리랑 집단 체조행사를 통해 남한으로부터 대규모 민간사절단을 유치하여 경축분위기를 고양하려는 시도를 해 나갈 것으로 전망된다.

남한 정부의 금강산 관광사업 활성화를 위한 개입 의지를 밝힌 것과 때를 같이 하여 북한이 □정부□정당□단체 합동회의□ 호소문을 통해 □3대 호소□와 □3대 제의□(2.22)를 내놓고 있는 점도 향후 남북관계의 개선을 예고하고 있다. 남한 당국이 이에 어떤 형태로든 호응을 할 경우 금강산 관광 사업확대와 남북 대화와 접촉, 교류가 점증될 수 있을 것으로 기대되며, 이를 기회로 금강산 육로관광에 대한 대화도 가능할 것으로 전망된다.

) 북한은 합동회의에서 3대 제의와 3대 호소를 구분, ①주한미군철수와 ②국가보안법 철폐 ③한-미합동군사훈련 중지 등을 □3대 호소□에 포함시킴으로써 남측 당국의 재량권을 인정하면서 이들 요인을 제거시킬 것을 □호소□란 것으로 이들 조건이 남북당국간 대화나 민간차원의 대화 및 접촉의 장애가 되지 않음을 밝힌 것이라고 할 수 있다. □3대 제의□는 ①6□15남북공동선언 철저 이행 ②남북관계 진전과 조국통일운동 활성화 ③평화와 통일 장애 요인 제거 등 □3대 호소□를 이행하는데 필요한 방법적 성격을 띠고 있다.

3. 국제차원

국제차원, 특히 미□북 관계에서도 금강산 육로 관광을 위한 여건 조성을 개선할 수 있는 가능성도 크다. 다만, 문제는 이를 어떻게 잘 활용하는 가에 달려 있을 것이다.

2001년은 대내외 정세의 불안정이라는 객관적 조건의 악화로 한반도 정세는 상당한 굴곡과 시련을 겪었다. 부시 미행정부의 등장과 이로 인한 북미관계의 교착상태가 남북관계 개선에 적지 않은 난관을 조성했기 때문이었다. 특히, 기 언급한 바와 같이 9□11 테러이후 미국의 대테러전쟁 수행은 북미관계 갈등의 심화요인이기도 했다.

이와 같은 국제정세 변화에 북한은 반테러 입장을 표명하면서 2개의 반테러 국제협약에 가입하는 등 미국의 요구에 호응하는 자세를 보인 바 있다. 이의 저변에는 9□11 사태이후 미국과 영국의 주도하의 냉전 시절 이들의 적이었던 러시아와 중국까지 참여한 반테러 국제연대를 형성하는 상황이 되자 북한으로선 이에 걸맞는 행동을 하지 않을 수 없는 압박감이 작용했을 것으로 판단된다.

) 북한은 2001년 11월 들어 □테러자금 조달억제에 관한 국제협약□ 등 2개의 반테러 국제협약에 서명했으며, 이어 2001년 12월에도 총 12개의 반테러 국제협약 중 가입하지 않은 5개 협약에도 가입할 의사를 표명한 것으로 알려졌다.

그러나 미국은 북한의 이 같은 조치에도 만족하지 않는 듯하다. 아프간 전쟁이 일단락되면서 부시대통령은 북한에 대해 대량살상무기에 관한 미□북간 회담 재개 및 국제사찰수용을 요구하는 등 강경한 입장 제시한 바 있으며, 2002년에도 테러와의 전쟁을 벌이겠다고 선언하면서 북한이나 이라크 등 이미 테러지원국으로 지정된 국가들이 테러나 테러 지원을 중단하지 않을 경우 좌시하지 않을 것임을 표명한 바 있다. 이에 북한은 대량살상무기와 국제사찰수용 등 미국의 대북 적대정책을 비난하면서 북한을 국제테러 지원국 명단에서 제외할 것을 요구하는 등 강경 대응자세를 보이고 있기는 하다.

그럼에도 불구하고 북한은 기본적으로 대미관계개선을 희망하고 있으며, 미국의 대북 압력을 완화시킬 수 있는 조치를 취하려는 움직임을 가질 것으로 예상되는 바, 이의 일환으로 남북대화에 응하거나 스스로 남북관계 개선을 희망할 가능성이 크다.

더구나 9□11 이후 북한이 겪고 있는 가장 큰 어려움은 달러를 비롯한 경화 부족이기 때문에 이를 타개해 나가는 수단으로 미국과의 교착상태를 벗어나기 위한 시도를 적극적으로 취할 가능성이 크다. 이를 위한 분위기 조성을 위해 북한은 2002년 들어 대미 비난을 극도로 자제하고 있다. 2001년 12월말 까지만해도 미국을 크게 비난하던 북한 매체들은 그와 같은 비난을 거의 중단했다. 이런 점들을 놓고 본다면 북한이 최소한 미국과 일단 대화를 재개한 뒤 관계개선을 모색할 가능성이 크다고 할 수 있다.

) 9□11 이후 반테러 국제 연대가 확산되면서 북한은 주요 경화 조달원이었던 미사일을 수출하지 못한 데가 마약도 수출하지 못하고 있으며, 금강산 관광 대금을 제대로 받지 못하고 있기 때문에 외화부족 현상이 심화되고 있는 것으로 평가되고 있다.

요점적으로 말해, 북한으로선 9□11 테러 이후 거의 모든 국가가 테러나 테러지원 그리고 미사일 실험 발사와 같은 도발적인 벼랑끝 전술 등에 의존하는 외교 행태에 대해 반대하는 방향으로 국제질서가 변화함으로써 경화 부족 사태로 몰리는 등 어려운 처지가 계속되자 대화를 재개해 미국과 관계 개선을 하지 않으면 안되겠다는 인식에 도달했을 것으로 평가된다.

이런 점에서 볼 때, 향후 북□미관계는 전반적인 관계 전반을 논의하는 고위급회담을 통해 테러문제를 비롯한 재래식 무기 및 생화학무기, 미사일 문제를 논의하는 형태의 회담 개최로 접근할 수 있을 것으로 전망된다. 이와 같은 대외 환경 개선은 남북관계에도 긍정적인 영향을 미침으로써 금강산 관광 사업에 대한 남북간의 대화를 이끌어 내는 데 기여할 수 있을 것이다.

Ⅳ. 육로관광 추진 성사 방안 및 과제

1. 성사 방안 및 추진전략

금강산 육로관광 추진의 성사여부는 기본적으로 북한의 의지에 달려 있다. 남한으로서는 북한이 육로관광을 추진하는 데 협력할 수 있도록 대북 대화를 시도할 수밖에 없다. 이를 위해서는 기본적으로 장관급 회담을 비롯한 공식적인 남북대화 채널을 통해 풀어나가야 할 것이다.

남한 정부는 남북대화가 이루어질 경우, 육로관광을 통해 북한이 취할 수 있는 경제적 이득을 제시하고 이를 강하게 설득하는 자세를 가져야 할 것이다. 이와 함께 남북 대화의 일환으로서 김정일 위원장의 답방을 통한 해결도 하나의 방편이 될 수 있을 것이다. 따라서 남북대화와 여러 경로를 통해 김정일 위원장의 답방을 촉구하는 한편, 미□북관계 개선에 남한이 이바지함으로써 김정일 위원장의 답방이 이루어질 수 있는 분위기를 창출하는 것도 바람직할 것이다.

금강산 관광 활성화와 관련된 남북 대화가 이루어질 경우, 금강산 육로관광을 위한 합의를 유도해 내기 위해서는 사안에 따라 각각 달리 대응해야 할 필요가 있다고 본다.

먼저 북한이 육로관광 추진에 있어 비무장지대 통과에 대한 군사상의 문제를 제기하는 등 비적극적 의사를 표명할 경우에는 남북 군사실무회담 개최를 요구하고, 군사회담을 통해 육로관광 문제를 해결할 수 있도록 설득하는 것이 바람직할 것이다. 이 경우 육로관광은 장기적인 차원에서 인내를 가지고 접근해야 할 사안으로 인식하고 이에 대한 대비를 해나가야 할 것이다.

) 통일연구원, □금강산 육로관광 추진 대책□ 정책건의서 2001-52, 2001. 10.

그 다음으로 북한이 관광대금 미지급분에 대한 지급을 요청할 경우에는 육로관광 개설을 조건으로 이를 전향적으로 고려하는 것이 합리적일 것으로 판단된다. 이 경우 남북협력기금에서 관광공사에 대출하고, 관광공사는 이를 출자금으로 전환한 후 이를 북한에 지급하는 형태를 취하는 것을 고려할 수 있을 것이다.

마지막으로 육로관광 개설을 위한 경제적 인센티브 제공하는 의사를 제시하고 현물 형태의 지원 및 기타 경제적 협력사업에 대한 지원을 육로관광 개설과 연계하는 것도 고려해 볼 필요가 있다. 이 경우에는 별도의 비공식 대화채널을 가동하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

) 앞의 논문, p. 10.

한편, 금강산 육로관광 추진을 위해서는 먼저 이를 위한 이원적 채널 가동하는 전략적 방안을 모색할 필요가 있다. 즉, 당국간 회담과 금강산 사업주체간 민간회담의 이원적 구도를 통해 대북 협상을 추진하는 것이다. 남북장관급 회담 및 금강산 관광 활성화를 위한 실무회의를 통해 육로 연결, 관광객 신변보장, 사업의 기본계획 등에 대해서 합의하되, 사업추진의 구체적인 문제는 현대아산과 아□태평화위원회간의 회의를 통해 해결할 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다.

이와 동시에 현재 남북한간에 발효되지 않고 있는 경의선 연결을 위한 비무장 지대 공동규칙안 채택과 이의 확대 적용을 시도하는 것도 바람직할 것이다. 이를 위해서는 비무장지대를 통과하는 육로 연결문제를 협의하기 위한 남북군사실무회담을 개최하고, 경의선 연결을 위한 □비무장지대 공동규칙안□을 서명□교환하는 한편, 이를 금강산 육로연결에 확대 적용해야 할 것이다.

2. 육로 관광 합의후 과제

육로 관광 사업에 대한 합의가 이루어진 이후에는 본 사업의 안정성 및 수익성 확보를 위해 다음과 같은 과제들을 추진, 육로 관광사업의 활성화를 도모해야 할 것이다.

첫째, 금강산을 찾는 관광객이 항상 일정규모 이상이 될 수 있도록 국가 및 사회적 차원의 방안을 강구할 필요가 있다. 육로 관광이 이루어질 경우 관광 초기에는 설악산과 연계된 관광이 가능할 것인 바, 많은 인원이 금강산을 찾을 것이며, 이를 통한 수익성 확보가 가능할 수 있을 것이다. 그러나 이와 병행하여 관광지로서의 매력을 확보하지 않을 경우에는 해상관광과 비슷한 결과를 초래할 수 있을 것이다. 이런 점에서 금강산을 찾는 관광객이 꾸준하게 이어질 수 있도록 중□고교 학생 및 대학생들의 수학여행, 국토순례 및 졸업여행 코스로 활용할 수 있는 방안을 검토하고, 이에 대한 정부차원의 계속적 지원 가능성 여부를 타진할 필요가 있을 것으로 판단된다. 수학여행, 기업체 및 공무원 연수 등 고정 관광객을 확보하는 방안을 강구하고 특히 학생들의 수학여행 등에 대해서는 입산료를 인하하고 인하료에 상당하는 금액을 남북협력기금에서 항구적으로 지원할 수 있는 방안을 마련하는 것이 요구된다. 기업체 및 공무원의 연수, 각종 종교단체, 친목동우회와 국제회의 개최를 비롯하여 금강산 지역을 이산가족 상봉 및 남북경협상담을 위한 체류장소로도 이용할 수 있도록 할 필요가 있다. 또한 외국인 관광객 확보를 위해 현대를 비롯한 한국관광공사가 적극적으로 금강산 관광상품을 홍보□판매하는 것도 요구된다.

이와 함께 일반 관광객의 규모를 증가시키기 위해서는 북한과의 협상을 통해 입산료 명목의 비용을 축소하는 방안을 강구하는 것도 모색해 볼 필요가 있다. 입산료 인하에 따른 북한측의 수입 감소를 보전할 수 있는 방안으로 음식점, 숙박업, 토산품 판매, 각종 공연사업 등을 통해 북한이 관광객을 상대로 수입을 확보하도록 북한측을 설득하는 작업도 요구된다.

둘째, 다양한 관광상품을 개발할 필요가 있다. 이를 위해서는 금강산 지역에 남북주민 공동 참가할 수 있는 농민시장을 개설한다든지 먹걸이 행사, 세시풍속 공연, 각종 남북 공동 학술□예술행사 등과 같은 다양한 사회□문화행사를 개최하는 것을 비롯하여 설악권과 연계한 생태□역사□스포츠 관광상품 및 외국인을 위한 다양한 형태의 관광패키지 상품, 예를 들어 일본□중국 등 동북아 4개국을 연결하는 관광상품을 개발할 필요가 있다. 관광코스 또한 내금강 코스를 포함, 다양하게 개발할 수 있도록 해야 할 것이다.

셋째, 금강산 관광 지역내의 위락시설을 확보함으로써 금강산 지역이 대중관광지로서 기능할 수 있도록 북한의 동의를 얻어낼 수 있도록 해야 할 것이다. 이는 금강산 지역의 특구화와 밀접한 관련이 있는 바, 기 합의한 금강산 지역 특구화가 조기에 이루어질 수 있도록 협상을 추진해야 할 필요가 있다. 또한 관광지역 특구화와 관련된 사업으로 면세점 이외에도 카지노사업이 허용될 수 있도록 추진하는 동시에 관광객 유치를 위한 위락시설을 구축하는 것도 바람직할 것이다.

이와 동시에 관광객의 소비 증대를 위한 방안으로 이벤트나 지역의 독특한 관광 기념품 개발하는 동시에 신용카드 결제시스템 허용하거나, 현금자동인출기 설치 및 관광특구내 원화사용 허용 등도 모색할 수 있을 것이다.

그 밖에도 금강산 지역 내 관광객을 대상으로 하는 민간업자의 점진적 상업적 진출을 허용, 식당, 임대업, 숙박업, 위락업 등이 허용될 수 있는 환경조성이 요구된다.

넷째, 관광경비의 절감을 위한 방안 모색이 요구된다. 관광객의 수를 증가시키기 위해서는 관광비용을 인하시킬 필요가 있는 바, 북한과의 협상을 통해 입산료 명목의 비용을 축소시키는 방안을 마련할 필요가 있다. 입산료 인하에 따른 북한 수입의 감소를 대체할 수 있는 방안을 강구, 음식점, 숙박업, 토산품 판매, 각종 공연사업 등을 통해 북한이 직접 관광객을 상대로 수입을 확보하도록 북측을 설득하고, 금강산 지역에 북한이 운영하는 농민시장을 개설, 남북한 주민이 동시에 참가할 수 있는 방안 마련도 검토해 볼 필요가 있다. 또한 관광객이 관광하면서 돈을 지출할 수 있는 시설을 확충하고, 그와 같은 시설들을 북한이 직접 운영함으로써 수익성을 확보할 수 있도록 하는 대신에, 이를 통해 입장료 인하가 이루어질 수 있도록 유도하는 것도 바람직할 것이다.

Ⅴ. 결론 및 정책 사항

1. 육로개설 및 통행을 위한 제도적 장치 마련

육로 개설을 위한 공사추진 및 합의서 채택을 위해서는 비무장지대 지뢰제거 및 관련 제반 군사안전조치(군사정전위원회 관련 포함)가 취해져야 할 것인 바, □비무장지대 공공규칙안□에 의거하여 비무장지대의 지뢰를 제거하고 도로연결을 추진해야 할 것이다. 도로건설에 관련된 실무적 문제는 경의선 연결에 적용되었던 기준들을 활용하면서, 통일전망대에서부터 고성 삼일포를 연결하는 7번 국도 13.7km의 도로를 연결하며 이 가운데 7km의 도로를 신설해야 할 것이다. 이와 함께 금강산 통행, 국경통관, 통신과 관련된 합의 및 사고발생이나 긴급재난시 구호에 관한 합의 등이 필요하다.

도로연결에 따른 재원은 남북협력기금에서 조달하되, 이를 위한 협력기금 확충이 이루어져야 할 것이다.

2. 관광 기반시설 확충 및 금강산 지역 추가 개발

육로관광이 이루어진 후 가장 시급하게 추진되어야 할 기반시설은 숙박시설이 될 것이다. 우선 금강산여관과 김정숙 휴양소의 개보수를 통해 숙박시설을 확충해 나가면서 금강산 지역내 간이 숙박시설이 확보될 수 있도록 조치를 취하는 것이 중요하다. 이와 함께 관광객 유치를 위한 위락시설 건설과 함께 해수욕장, 골프장, 스키장, 식당 등 종합 관광단지를 건설하는 작업도 필요하다.

금강산 지역 추가 개발을 위해서는 국내 사업자를 통한 컨소시엄을 구성하거나 해외투자 유치 등 다각적인 방안을 강구할 필요가 있다. 경우에 따라서는 금강산 복권이나 남북관광의 국민주 도입 등도 고려할 수 있을 것이다. 그러나 사업추진 재원조달 등에 있어서 정부와 민간의 역할과 협력사항을 명확히 해야 할 필요가 있을 것이다.

3. 금강산을 매개로 한 민간차원의 교류□협력 증대

금강산 육로관광 개설을 위해서는 금년 상반기 중에 예정되어 있는 북한의 3대 명절행사, 아리랑 축제 및 남한의 월드컵 행사 등을 남북관계 개선과 화해□협력의 기회로 전환시키는 노력이 필요하다. 이와 관련 북한의 아리랑 축제시 남한 주민의 북한 방문에 요구되는 절차 마련 등, 사안별 필요시 지원하는 방안도 강구할 필요가 있을 것이다.

남북 대화가 이루어질 경우에는 기존 남북간 합의사항의 실질적 이행에 주력하는 정책 추진이 요구되며, 여기에는 제5차 및 제6차 장관급 회담에서 논의됐던 사항들을 실천하는 데 주안점을 두어야 할 것이다. 이와 함께 월드컵 개최시 북한 김정일 위원장을 초청, 이 기회를 금강산 육로관광 추진의 돌파구를 마련하는 것도 의미있는 일이 될 것이다.

4. 기존 관광의 지속적 추진을 위한 지원

남북대화가 교착상태에 빠지더라도 금강산 육로관광사업을 지속적으로 추진함으로써 화해□협력분위기를 지속하도록 하고, 이를 계기로 군사실무회담과 경협실무회담 등이 개최될 수 있도록 유도해야 할 것이다.

금강산 관광 사업은 정부의 2.23 활성화 조치로 말미암아 당분간 안정적으로 추진될 수 있는 기반을 확보하긴 했으나, 향후로도 어떤 어려움이 발생하더라도 현재 이루어지고 있는 금강산 관광사업이 계속 추진될 수 있도록 해야 할 것이다. 그래야만 육로관광이 성사될 수 있는 가능성을 높일 수 있기 때문이다. 현재의 금강산 관광이 중단된다면 그나마 지금의 남북관계 마저 후퇴시킬 소지가 크다. 따라서 우선은 보다 많은 사람들이 그곳을 찾을 수 있도록 해야 할 것이다.

정부가 금강산 관광을 통해 분단 현실을 직접 체험할 수 있는 점을 고려, 남북협력기금법에 규정된 □남북간 왕래경비 지원□에 관광 경비보조를 추진하는 것은 금강산 관광의 지속을 위해 효율적인 조치로 판단된다. 현재 지원 대상인 이산가족, 학생, 교사 등에 대한 범위를 보다 확대해 정부가 통일교육의 대상으로 교육프로그램에 참여하는 사람들에게도 지원될 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다.

이와 함께 북한에 대해서도 한국 정부가 금강산 사업의 지속을 위해 여러 각도로 노력하고 있음을 알리고, 북한도 이에 상응하는 노력을 보여 줄 것을 설득해야 할 것이다. 특히 육로 관광의 조속한 실현을 위해 북한이 노력해야 할 바를 촉구해야 할 것이다. 다시 말해 금강산 육로관광 추진은 침체에 빠진 금강산 관광사업에 활력을 불어넣고 관광사업의 수익성을 창출해낼 수 있는 돌파구 역할을 할 수 있으며, 북한 경제는 물론, 남북관계 개선에도 이바지 할 수 있을 것인 바, 이의 추진이 절대적으로 요구됨을 촉구해야 할 것이다. ◈

제4주제

금강산 관광사업 활성화를 위한 남북 당국간 과제

조명철(대외경제정책연구원 연구위원)

<요 약 문>

초기 의욕적으로 추진되었던 금강산 관광사업은 지속적인 적자누적으로 경영압박을 받아온 현대측의 대금 미지불 사태를 계기로 그 동안의 문제점들을 일거에 노출시키면서 금강산 관광사업에 대한 국민들의 부정적 인식을 확산시켰다. 최근까지 나타난 금강산 관광사업에서 나타나고 있는 문제점들을 요약하면 대체로 다음과 같다. 첫째, 금강산의 자연지리적 우월성에도 불구하고 관광상품의 경쟁력은 대단히 낮다는 것이다. 둘째, 관광사업이 의례히 제공하는 위락 및 숙박시설이 대단히 영세하고 단순하다는 것이다. 셋째, 지속적인 관광지 개발을 위한 제도적 장치가 이루어지지 않았다는 것이다. 넷째, 금강산 관광개발사업이 워낙 방대한 사업이어서 초기 재정부담이 너무 크다는 것이다. 다섯째, 접근의 불편함, 요금의 비현실성, 시설 및 서비스 질의 낙후성, 초기 투자비용의 과다 등과 같은 어려운 문제점에 더해 현대의 자금력 악화, 북한의 성실성과 협조부재, 북측이 얻고 있는 수입금의 출처 불명 등이 겹쳐 금강산 관광사업에 대한 한국내의 여론이 날로 악화되고 있어 정부차원의 추가지원이 어려워지고 있다는 것이다.

남북 당국자들이 진정으로 금강산지역을 남북화합과 협력의 상징적 장소로 만들고 이 지역에서의 협력을 통해 전반적인 남북관계를 확대해 나가려 한다면 앞에서 지적된 현실적 문제들을 해결하기 위한 실천적 대책들을 취해 나가야 한다. 첫째, 금강산 지역을 특구화하여 관광 및 투자에 유리한 환경을 마련하여야 한다. 둘째, 금강산 지역내 관광기반시설을 확충하기 위한 특단의 대책을 세워야 한다. 셋째, 금강산 지역에 대한 접근성을 용이하게 해야 한다. 넷째, 남북당국이 서로 힘을 합치고 경험을 공유하여 다양한 상품개발을 하며 이를 적극 홍보해야 한다. 다섯째, 금강산 관광개발을 위한 자금마련을 위해 남북당국이 상호 협조하고 공동 노력해야 한다. 여섯째, 금강산 관광활성화를 위한 당국간 특별 협의기구를 만들고, 여기에서 금강산 개발과 운영을 위한 단계와 프로그램들을 구체화하면서 관광사업의 인지도를 높여나가야 한다. 일곱째, 남북당국과 관광기관들은 상호 협력하여 관광객 유치를 위한 홍보전을 적극화해야 한다. 여덟째, 북한당국은 금강산 관광사업을 다양한 상품에 의해 운영되도록 하는 기술을 습득하고 적용해야 한다. 금강산 관광 활성화는 관광상품 다양화에 달려 있다. 아홉째, 남북 당국자들은 당국간 및 실무자 협상을 통해 금강산 관광사업의 수익성 제고를 위한 제도적·기술적 대책을 세워야 한다.

금강산 육로관광사업은 단순히 현 정권이나 특정기업만의 관광사업이 아닌 민족의 평화, 통일로 나아가는 전초적인 사업이고, 향후 도래할 환태평양 시대에 한반도 관광거점 선점을 위한 중요한 사업이다. 또한 남북간 긴장완화와 경제협력, 민족화해와 신뢰구축에 상당한 도움을 줄 것으로 예상하고 있다. 따라서 남북한 정치 내부적인 이해관계로 인하여 이 사업이 왜곡되거나 지체되는 일은 결코 없어야 할 것이다. 북한도 남북공동의 이익과 평화정착을 실현할 수 있는 전향적인 자세로 협의에 임하고 관광사업의 활성화와 외자유치를 위해 남북공동으로 노력해야 할 것이다. ◈

금강산 관광사업 활성화를 위한 남북 당국간 과제

조명철 (대외경제정책연구원 연구위원)

Ⅰ. 서 론

온 국민의 커다란 관심속에 시작된 금강산 관광이 최근 심각한 위기국면을 맞고 있다. 그러나 전후 처음으로 이루어지고 민족의 화해와 협력의 상징으로 표현되고 있는 금강산 관광은 여론에 의해 지속성을 요구받고 있으며, 북한도 경제난 해결에서 효자노릇을 하고 있는 금강산 관광사업이 중단되는 것을 원치 않고 있다. 사실 그동안 금강산 관광 활성화를 위한 남북한측의 공동의 노력은 있어 왔다. 현대와 북한측은 2001년 2월부터 매월 1200만 달러씩 지불하던 관광대가를 600만 달러로 삭감하는 등 자구의 노력을 기울였고, 2001년 6월 8일 금강산 관광사업의 활성화를 위한 방안으로 육로관광의 실시, 관광특구지정, 관광대가 조정 등을 합의하기도 하였다. 이 과정에 남과 북은 남측의 송현리와 북측의 고성군 삼일포를 연결하는 13.7km 구간의 도로건설을 당국자에게 건의하고, 금강산 일대 투자 촉진과 자유왕래를 보장하는 관광특구의 지정, 관광대가를 총액제에서 해로관광은 관광객 1인당 100 달러, 육로관광은 1인당 50 달러로 축소하기로 잠정 합의하였다.

한편 남측은 북측의 태도변화에 부응하여 한국관광공사로 하여금 현대아산과의 합의를 통해 금강산 관광사업에 참여토록 하는 결정을 내렸다. 그러나 현대와 북측 아태간에 합의서를 체결한지 7개월이 지난 지금 관광대가 부분을 제외하고는 합의사항이 제대로 이행되지 않고 있어 금강산 관광사업의 미래는 불투명하다.

금강산 관광사업이 위기를 맞고 있는 밑바탕에는 여러 가지 복합적 요소들이 얽혀있으며, 특히 정치·군사적 안보논리와 경제적 수익논리가 기본적으로 대립되어 있다. 그러나 금강산 관광사업이 남북이 역사상 처음으로 합의하고 추진하는 대규모 협력사업임을 감안할 때, 지금의 위기를 몰고 온 근본문제점들을 냉정하게 짚어보고, 이를 해결할 수 있는 현실적 방안들을 새롭게 실천함으로써 모처럼 조성되었던 남과 북의 화해와 협력의 분위기를 다시 승화시켜나가야 한다.

이제 우리는 민족사업, 화해, 협력사업이라는 미명하에 현실에 존재하는 문제점들을 외면하면서 추상적이고 감성적인 대안들만을 제시해서도 안되며, 현실적 문제점들을 지나치게 확대 해석하면서 해결가능한 노력들을 외면해서도 안된다고 본다.

기본적인 방향은 계속한다는 입장하에, 현실적 문제들을 해결함에 있어서는 냉정하고 실리적인 입장을 취함으로써 남북이 서로 현실적으로 접근하도록 해야 한다.

본 글에서는 금강산 관광사업과정에서 노출된 문제점들을 지적하고 이 문제점들을 해결하는 방향에서 남북당국자들의 과제를 제시해 보았다.

Ⅱ. 금강산 관광사업의 현황과 문제점

1. 금강산 관광사업의 현황

현대와 북한의 조선아시아태평양평화위원회는 1998년 10월 □금강산관광사업에 관한 합의서□를 체결하고 동년 11월 18일 동해항에서 금강호를 출항함으로써 금강산 관광사업의 닻을 올렸다.

초기 한국인만을 대상으로 하던 관광사업은 2000년 10월에 일본관광객과 해외교포에 대해 관광을 허용하였으며, 금강산 지역내 숙박시설을 갖춘 해상호텔인 □호텔 해금강□이 개관되었다. 그후 금강산 관광사업이 위기를 맞게 되던 시기인 2001년 6월에는 금강산 관광 활성화를 위한 현대와 아태간에 육로관광, 특구지정, 관광대가 조정 등을 합의하였으며, 관광공사는 현대아산과 금강산관광사업 참여에 따른 합의서를 체결하였다. 남측은 금강산 관광사업의 활성화를 모색하기 위해 2001년 7월에 업계, 학계, 사회, 문화계 인사 등 450여명을 대상으로 금강산 관광 시찰단을 파견하기도 하였다.

<표 1> 금강산 관광사업 일지

일 자	내 용
1989. 1	정주영 전 현대 명예회장 방북, □금강산관광개발 및 시베리아 공동진출에 관한 의정서□체결
1998. 10	북한 조선 아태와 □금강산광광사업에 관한 합의서□체결
1998. 11	금강산관광 개시(금강호, 동해항 첫 출항)
1999. 10	외국인 금강산관광 허용(일본인, 외국국적교포 제외)
2000. 2	외국인 금강산관광 실시
2000. 8	금강산종합개발 합의서 발표
2000. 8	현대아산주식회사와 공사 협정서 체결 (해외 홍보 및 마케팅, 남북연계 관광상품 개발)
2000. 9	삼일포 뱃놀이 시행 및 금강산 관광객 30만명 돌파
2000. 10	- 일본 관광객 및 해외교포 금강산관광 개시 - □쾌속관광선 설봉호□ 동해 취항 및 호텔해금강(해상호텔) 개관
2001. 1	쾌속관광선 □설봉호□ 속초 출항 (3시간 30분 소요)
2001. 4	봉래호 출항 중단
2001. 5	풍악호 출항 중단
2001. 6	현대아산과 아시아태평양평화위원회 금강산관광 활성화 방안합의 (육로관광, 특구지정, 관광대가 조정 등)
2001. 6	현대아산과 공사 금강산관광사업 참여 합의서 체결 (국내외 관광객 유치홍보, 모집 및 운송, 수익사업 및 관광기반 시설 운영 사업 등)
2001. 6	현대아산 현대상선에서 □설봉호□ 및 □호텔해금강□ 인수 □금강호□ 출항 중단(6월 31일)
2001. 7	현대아산 □설봉호□ 운항
2001.7.20□22	□호텔해금강□ 재 개장 및 금강산관광 시찰단 파견 (업계, 학계, 사회, 문화계 인사 포함 450여명)
2001. 8.30	관광공사-현대 금강산관광사업 추진 실무위원회 구성 (양사 각 8명, 총 16명)

자료: 통일부

현재 금강산 관광객 수는 관광이 시작된 첫 해인 1998년에는 10,543명, 1999년에는 147,460명, 2000년에는 212,020명, 2001년에는 60,000명으로 2000년을 기점으로 지속적인 감소세를 보이고 있다. 월 평균 관광객 수도 2000년에는 18,000명 수준이었으나 2001년에는 4,000명 수준으로 급감되었다.

<표 2> 연도별 관광객 수

(2001. 12말 현재)

연도	□98년	□99년	□00년	□01년(6월)	계
관광객 수 (내국인)	10,543명	147,391명	211,258명	60,000명	429,192명
관광객 수 (외국인)	-	69명	762명	393명	1,224명
합계	10,543명	147,460명	212,020명	60,393명	430,416명

자료: 통일부

외국인 관광객을 살펴보면, 2001년 12월까지 총 1,224명의 외국인이 방문하였는바, 외국인이 상대적으로 적었던 것은 관광요금이 비싸고 여행시간이 과다하게 소요되는 등 관광상품의 질이 떨어진 데 있다.

금강산 관광의 주고객은 주로 40대 이상이 58%를 차지하고 있으나, 최근 연령층이 낮아지는 추세에 있다. 향후 수학여행, 신혼여행 등 단체여행객을 유치하고, 관광객의 수요와 기호에 맞게 관광상품을 다양화한다면 다양한 계층의 관광객이 증가할 것으로 보인다.

<표 3> 연령별 관광객 추세

연령층	점유율	비 고
40대이하	42%	- 20대미만 주방문시기 7, 8월 여름방학 - 20 □ 30대 1, 2월 금강산 선호
40 □ 60대	50%	- 40대 이상은 9, 10월 선호
70대	8%

현재 금강산 관광객 수송을 위해 동해항에서 출항하던 금강호, 봉래호와 부산에서 출항하던 풍악호 등은 관광객 수 감소에 따라 이미 중단된 상태에 있으며 쾌속선인 설봉호만이 운항되고 있다.

<표 4> 관광선 운영 현항

선박명	총톤수 (T)	길이/넓이 (M)	속도 (노트)	승무원	승객	취항일	비고
금강호	28,388	205.5/25.2	18	500명	1,305	□98. 11	□01. 7월 중단
봉래호	18,455	171.7/24.0	18	381명	894	□98. 11	□01. 4월 중단
풍악호	20,186	168.7/24.6	18	350명	650	□99. 5	□01. 5월 중단
설봉호	9,258	114.5/20.0	18	62명	780	□00. 10	운항 지속

자료: 현대아산

현재 금강산 지역 내에는 부족하지만 관광객들을 위한 여러 가지 편의시설이 구비되어 있다. 관광객이 식사와 기념품을 구입할 수 있는 600평 규모의 온정각 휴게소, 북한 평양 모란봉 교예단의 공연을 관람할 수 있는 610평 규모의 문화회관, 1000명을 동시에 수용할 수 있는 온천장, 그리고 장전항에 정박시켜 호텔로 사용하고 있는 호텔 해금강이 있으며 그리고 부두시설과 통행검사소가 있다.

온정리에 있는 219실의 금강산 여관과 126실의 김정숙 휴양소는 시설이 노후화 되어 있어 개보수를 해야만 관광객을 수용할 수 있는 실정이다. 온정리에는 북한과 현대가 합작으로 운영하는 30,000평 규모의 영농장이 있는데, 이곳을 체험 관광코스로 개발하면 인기 있는 코스가 될 수 있을 것이다.

<표 5> 금강산 현지 시설물 현황

시설물	내 용	규 모
온 정 각	기념품 상점, 식당, 휴게실, 사진관,	600평
문 화 회 관	평양모란봉 교예단공연	610평(620석)
온 천 장	남녀대중탕 및 노천탕, 식당, 상점, 휴케실, 맛사지실	1,000여명 동시입장가능
호텔해금강	관광객숙박	160실, 최대 330명숙박
금강산여관	관광객숙박(예정)	4개동 219실
김정숙휴양소	관광객숙박(예정)	126실
영농사업장	무공해 과일 야채 재배	30,000평
부 두	방파제, 부두 2개	4선좌 접안 가능
통행검사소	입·출국관리 및 세관업무	760평

자료: 현대아산

2. 금강산 관광사업의 문제점

초기 의욕적으로 추진되었던 금강산 관광사업은 지속적인 적자누적으로 경영압박을 받아온 현대측의 대금 미지불 사태를 계기로 그 동안의 문제점들을 일거에 노출시키면서 금강산 관광사업에 대한 국민들의 부정적 인식을 확산시켰다. 최근까지 나타난 금강산 관광사업에서 나타나고 있는 문제점들을 요약하면 대체로 다음과 같다.

첫째, 금강산의 자연지리적 우월성에도 불구하고 관광상품의 경쟁력은 대단히 낮다는 것이다.

우선 금강산 관광은 기본적인 접근성에 문제가 있으며 운임도 경쟁력이 낮다고 볼 수 있다. 상품가격은 호화유람선에 비해 상대적으로 저렴해졌지만, 아직도 390,000□480,000원 선(Standard 기준, 성수기 비수기 별로 차이를 보임)으로 비싼 편이다. 또한 지정된 관광코스를 폐쇄되고 통제된 속에서 관광하며 자유로운 이동이 보장되지 않아 상품으로서의 매력성이 떨어지고 있다. 물론 2001년 7월부터 온정각 휴게소에서 온천장까지 자유통행이 허용되어 진일보한 면을 보이고 있지만 등산, 온천을 제외하고는 먹거리, 놀거리, 살거리 등 상품화된 관광자원이 부족하여 한번 방문한 사람을 재 방문을 유도하기에는 한계가 있다.

둘째, 관광사업이 의례히 제공하는 위락 및 숙박시설이 대단히 영세하고 단순하다는 것이다.

우선 관광객을 유치하기 위해서는 충분한 숙박시설이 구비되어 있지 않다. 이러한 문제를 해결하기 위해 현대는 해상호텔인 □호텔 해금강□을 장전항에 정박시켜 숙박시설로 활용하고 있으며, 여객선인 설봉호도 숙박시설로 활용하고 있는 등 일부 숙박시설을 확보하고 있지만, 그 부족함과 불편함은 이루 말할 수 없는 형편이다. 최근 현대가 북측과 임대를 추진하고 있는 □금강산 여관□과 □김정숙 휴양소□가 있지만 노후화된 시설이어서 개보수에 적지 않은 자금이 투입되어야만 하는 형편이다.

셋째, 지속적인 관광지 개발을 위한 제도적 장치가 이루어지지 않았다는 것이다.

지금까지 현대와 북한간에는 관광대가 조정을 제외하고는 관광특구지정, 육로관광 실시를 위한 제도화 등이 이루어지지 않고 있다.

투자는 제도적 보장위에서 이루어지며 투자가 활성화되지 않는다면 금강산관광 활성화는 기대하기 어렵다. 그러나 북측은 매달 꼬박꼬박 챙기는 관광대가에 만족하여 이 지대를 보다 경쟁력 있는 지역으로 꾸리기 위한 투자제도를 제공해 주지 않았다. 그 결과는 지속적인 관광객 감소로 나타났다.

넷째, 금강산 관광개발사업이 워낙 방대한 사업이어서 초기 재정부담이 너무 크다는 것이다.

현대의 자금력은 이미 소진된 상태이고 관광공사가 참여하여 긴급한 상황을 수습하기는 하였으나, 아직까지 불안한 요소들은 사라지지 않고 있다. 더욱이 앞으로 막대한 자금이 금강산 관광사업에 추가로 투입되어야 하는 상황이어서 새로운 투자유치를 통해 자금을 확보하지 않는다면 사업의 지속은 어렵게 되어 있다. 만일 금강산 관광사업을 활성화하려 한다면 어떤 식으로든 투자재원을 마련하기 위한 특단의 조치가 있어야만 하는 상황이다.

다섯째, 접근의 불편함, 요금의 비현실성, 시설 및 서비스 질의 낙후성, 초기 투자비용의 과다 등과 같은 어려운 문제점에 더해 현대의 자금력 악화, 북한의 성실성과 협조부재, 북측이 얻고 있는 수입금의 출처 불명 등이 겹쳐 금강산 관광사업에 대한 한국내의 여론이 날로 악화되고 있어 정부차원의 추가지원이 어려워지고 있다는 것이다.

금강산 지역의 시설이 낙후되어 있다는 것은 이미 알고 시작한 것이지만, 북측의 성의있고 능동적이며, 기동적인 협조자세가 부재되어 있는 것은 금강산 관광 침체의 가장 기본적인 요인임을 부정할 수 없다.

특히 북측의 제도적 보장을 위한 노력부재는 금강산 투자활성화를 막고 있는 기본적인 요인이다. 가뜩이나 한국내에서는 북측이 얻고 있는 관광수입의 출처에 대해 의심의 눈길로 보는 사람들이 많은데, 그냥 앉아서 돈만 챙기는 식의 북한의 태도는 여론을 악화시키는데 일조한 샘이 되는 것이며 결국 그 대가는 북한이 떠안게 되었다.

지금과 같은 북측의 비협조적 자세로는 향후 한국정부나 기업으로부터 추가적 지원을 이끌어 내기가 힘들게 되어 있다.

Ⅲ. 금강산 관광사업 활성화를 위한 남북 당국간 과제

남북 당국자들이 진정으로 금강산지역을 남북화합과 협력의 상징적 장소로 만들고 이 지역에서의 협력을 통해 전반적인 남북관계를 확대해 나가려 한다면 앞에서 지적된 현실적 문제들을 해결하기 위한 실천적 대책들을 취해 나가야 한다.

첫째, 금강산 지역을 특구화하여 관광 및 투자에 유리한 환경을 마련하여야 한다.

관광객의 유치 확대를 위해서는 남북 관광활성화를 위한 국민적 합의도출과 안전성 확보 등의 관광여건을 조성해야 한다. 이를 위해 남북한 당국간의 법·제도적인 협의와 문서화를 통한 완벽한 안전장치가 마련되어야 한다. 향후 남북관계의 여건이 악화될 경우에 대비하여 투자금액 회수 방안에 대한 국제적 관계에서의 법적 구속력이 있는 합의점 도출과 관광세칙 완화, 관광사업의 지속성 보장 등으로 불확실성을 해결할 수 있어야 한다.

또한 관광·개발시 환경적으로 지속 가능한 개발이 될 수 있도록 계획의 평가 및 집행시 관계 전문가와 NGO 등을 참여시켜야 한다. 관광지의 매력도를 향상시키기 위해 볼거리, 놀거리, 살거리, 즐길거리 등의 개발과 더불어 저렴한 숙박시설 등 관광 인프라 시설의 구축과 정비를 통해 관광지의 이미지를 상승시켜야 한다.

둘째, 금강산 지역내 관광기반시설을 확충하기 위한 특단의 대책을 세워야 한다.

금강산 관광을 활성화시키기 위해서는 금강산 지역내의 관광서비스 개선과 숙박 및 편의시설의 확충이 절대적으로 필요하다. 현재 숙박시설은 설봉호와 해금강을 합쳐 460여명밖에 수용할 수 없으며 이런 능력으로는 활성화 가능성을 모색할 수 없다. 또한 수용능력의 부재로 인해  관광객을 모집하기 위한 국내 및 국외의 홍보활동도 적극화할 수 없다. 금강산 지역내에는 숙박시설만이 아니라 각종 관광위락 및 편의시설도 필요하다. 당장은 금강산내에 있는 금강산 여관과 김정숙 휴양소를 숙박시설로 활용하는 방안이 강구되어야 하겠지만, 남북한 정부, 특히 북한당국의 적극적인 투자가 있어야 한다. 현재 북한이 원산 갈마휴양소, 정방산휴양소 등 도처에서 위락시설을 건설하고 있는데, 그것보다는 당장 하나라도 금강산지역에 위락시설을 건설하는 것이 더 효과적임을 인식하고 즉시 행동해야 한다. 북한은 위락시설 건설을 도처에 분산시키지 말고 우선 금강산 지역에 집중시켜야 한다는 것이다.

셋째, 금강산 지역에 대한 접근성을 용이하게 해야 한다.

금강산 관광사업의 활성화를 위해서는 육로관광 개통이 시급하다. 현재 적자가 계속 누적되고 있는 금강산 관광의 활성화를 위해서는 해상루트를 통한 관광보다 비용과 시간이 적게 드는 육로관광이 이루어져야 한다.

현재, 육로관광을 위한 남북의 도로의 연결 구간은 13.7km에 불과하며 공사에 소요되는 기간은 6개월 정도밖에 걸리지 않는 것으로 예상되고 있다. 북한당국은 최근 통신현대화, 고속도로 추가 건설, 과학기술 개발 등 중점사업에 외화를 많이 지출하고 있는 것으로 알려지고 있다. 그러나 이러한 사업이 장기간 지속되려면 금강산지역에 육로를 확보하여 외화수입원을 늘려야만 한다는 것을 인식해야 한다. 만일 북한이 육로를 합의하고 실천한다면 남측도 투자하게되므로 적은 비용으로 관광수입을 늘리는 효과를 볼 것이다.

육로관광이 실현되면 무엇보다 관광객의 대량이동이 가능해져, 금강산 관광객의 증가로 연결될 것이다. 일부 학계에서는 예정대로 2002년 10월에 금강산 육로관광이 실현될 경우 2003년에 관광객 수가 88명에 이를 것으로 추산하고 있다(<표 6> 참조).

<표 6> 예상 관광객 수

연 도	관 광 객 수	연 인원
2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2007년 2010명	160,000 244,000 442,000 707,000 1,025,000 1,466,000 1,951,000	160,000명 348,000명 884,000명 1,414,000명 2,368,000명 3,691,000명 5,146,000명

이러한 추정은 현재 한국의 관광객 현황과 비추어 볼 때 타당성이 있으며 2003년 이후에는 대폭적으로 증가될 것으로 예상되고 있다.

또다른 일부에서는 육로관광이 본격화되는 2004년 이후에는 설악권 관광객의 5% 가량(70만명)이 설악산 □ 금강산 연계관광을 통하거나 설악권 지역의 대체 관광으로 금강산 관광을 선택할 것으로 보고 있으며, 기타 설악권과 제주도 관광객의 2.5%(70만명) 정도가 금강산 관광에 참여할 것으로 보고 있다.

2005년 이후에는 숙박시설의 추가적인 시설투자를 하지 않고 추가 발생되는 수요를 당일관광 상품을 통하여 흡수할 예정이다. 도로 등 제반 관광 인프라가 확충될 것이므로 숙박관광 수요뿐만 아니라 당일 관광 수요가 대폭 증대 될 것으로 전망된다. 2005년의 경우는 기존 통일 전망대 방문인원(연간 1백만 명)중 30% 가량으로 추정하였으며, 이후 북한으로의 관광붐이 조성될 것을 고려한 17□20%의 높은 증가율로 추정하였다. 2010년경에는 금강산 관광객 200만 명 시대에 진입하게 될 것으로 전망된다.

접근성 개선과 접근수단의 다양화, 안내체계 개선은 금강산 관광 활성화를 위한 당국간 대화의 가장 중요한 의제로 다루어져야 한다. 남한당국은 양양국제공항의 개항으로 국제적인 접근성을 개선하고, 국제 여객선 터미널 확충과 동서간의 고속도로 개설로 광역적인 접근망을 개선해야 한다. 다양한 접근수단을 제공하는 것은 관광객에게 다양한 경험의 제공으로 재방문을 유도하기 위한 중요한 전략이 될 것이다. 현재까지 미합의된 접근수단을 단계적으로 제시하면, 우선적으로 버스를 통해 접근하고 다음으로 승용차, 유람선(쾌속정), 철도, 비행기 등의 수단이 가능할 것이다.

또한 국내외 관광객을 위한 종합적인 관광센터의 운영 및 안내체계의 개선으로 관광객의 불편사항을 해소해 주는 것도 필요하다.

넷째, 남북당국이 서로 힘을 합치고 경험을 공유하여 다양한 상품개발을 하며 이를 적극 홍보해야 한다.

금강산은 예로부터 아름답고 매력적인 한반도의 명산으로 알려져 있지만, 현재 금강산 관광 코스는 구룡연, 만물상, 삼일포/해금강 등 3개 코스로 제한되어 있다. 또한 통제가 심하여 자유로운 관광을 즐기지 못하고 있어 대부분 방문객이 재방문에 회의적이다. 또한 먹거리, 즐길 거리가 없어 정규관광 시간 이외의 여가시간을 즐길만한 관광대상이 부족하여 전체적으로 단조로우며 관광상품으로서의 매력을 상실하고 있다.

따라서 북한당국은 관광객의 기호와 욕구에 맞는 다양한 상품을 개발 홍보할 필요가 있다. 예를 들면 관광 행태와 지역특성을 고려한 자연 생태, 문화 역사, 오락 쇼핑, 모험 스포츠 상품 등 설악권과 연계한 다양한 상품을 개발 홍보가 필요하다

특히 금강산 관광과 원산, 평양, 묘향산, 칠보산, 백두산과 같은 타지역과의 연계상품을 개발함으로써 금강산지역의 남북연계의 중심지로서의 매리트를 높여나가야 한다.

다섯째, 금강산 관광개발을 위한 자금마련을 위해 남북당국이 상호 협조하고 공동 노력해야 한다.

현재 남측은 금강산 관광을 활성화시키기 위해 관광공사가 참여하였지만, 근본적인 해결책이 없이는 활성화되기 어렵다. 금강산 관광이 활성화되기 위해서는 수익전망이 있어야 하는데 이익창출을 목표로 하는 민간기업에서 수익성이 담보되지 않는다면 투자하지 않을 것이다. 최근 몇 개의 국내외 기업에서 숙박, 골프장, 스키장과 요식업 부문의 투자에 관심을 보이고 있지만, 금강산내의 사업여건이 개선될 때 참여하겠다는 입장이다. 따라서 국내외 민간 투자자들이 참여할 수 있도록 금강산 내 투자여건을 마련해 주고 민간 투자자가 적극 참여하도록 유도함으로써 돌파구를 마련해야 할 것이다.

여섯째, 금강산 관광활성화를 위한 당국간 특별 협의기구를 만들고, 여기에서 금강산 개발과 운영을 위한 단계와 프로그램들을 구체화하면서 관광사업의 인지도를 높여나가야 한다.

금강산 관광사업은 단기간에 많은 것을 기대할 수 없다. 단기적으로는 적자가 불가피하겠지만, 장기적으로는 엄청난 이익이 창출되는 사업이다. 따라서 끈기와 인내를 갖고 민족의 통일관광사업으로서 10년 □ 20년후를 내다보고 추진하여야 한다. 앞으로 그 시기는 언제가 될지 예측하기 어렵지만, 금강산은 육로, 항공, 철도 및 해로를 통해서 관광하는 시기가 도래될 것이고, 그렇게되면 금강산은 우리나라의 제주, 경주, 설악산 등과 더불어 내외국인이 즐겨 찾는 관광명소로 부상될 것이다. 강원도가 관광을 통해서 상당한 수입원을 창출하듯이 향후 금강산 지역에서도 관광으로 벌어드리는 수입이 상당할 것으로 예상된다. 현대와 북측간에 관광대가도 조정되었고 앞으로 북측과의 협의가 원만히 진행되어 관광특구지정과 육로관광이 실현된다면 금강산관광은 안정적인 성장기반을 구축할 수 있을 것으로 전망된다.

일곱째, 남북당국과 관광기관들은 상호 협력하여 관광객 유치를 위한 홍보전을 적극화해야 한다.

국내외 시장에서 목표시장을 선정하여 집중적으로 홍보해야 한다. 지리적으로 근접한 일본인 관광객이나 강원도 지역, 특히 설악권을 방문하는 관광객을 주요 시장으로 그들을 중점적으로 유치해야 한다. 세계적인 홍보망을 갖춘 한국관광공사는 외국인 관광객 유치, 현대아산은 내국인 시장을 목표로 홍보해야 한다. 이러한 가운데 국내 수학여행단과 기업체 및 공무원 연수 등 정부의 지원을 통한 고정시장 확보가 최대 관건이 될 것이다. 또한 각종 종교단체나 친목동호회, 재향군인회, NGO, 국제회의 참가자, 인센티브 여행자, 일본 수학여행단 등의 국내외 단체관광객과 이산가족이나 주한 외국인(주한 미군 포함) 등을 목표시장으로 집중 홍보해야 한다. 이들 시장과 직접적인 관계를 가지고 있는 주요 공공·민간 단체뿐만 아니라 여행업체 등 중간유통업자와의 관계설정도 매우 중요하다.

여덟째, 북한당국은 금강산 관광사업을 다양한 상품에 의해 운영되도록 하는 기술을 습득하고 적용해야 한다. 금강산 관광 활성화는 관광상품 다양화에 달려 있다.

유람선 관광에서 알 수 있듯이, 관광객의 일정과 활동이 제한되고 단순한 관람위주의 관광만 이루어진다면 관광객 만족도가 저하되고 이것이 시장에 급속히 확산되어 희망자가 사라지게 된다. 따라서 관광상품은 다양한 일정과 선택관광이 가능하고 북한지역의 독특한 지역축제나 이벤트의 개발을 통해 비수기를 극복하고 관광객에게 선택의 폭을 넓혀 주어야 한다.

또한 외국인 관광객 유치를 위해 각종 국제회의나 민속축제의 개최, 남북연계 관광상품으로 동북아 4개국 연계 크루즈 상품 개발, 비무장 지대를 이용한 생태관광, 학술조사·연구 등 특수 관심층을 대상으로 한 다양한 관광상품도 개발할 수 있다. 금강산을 중심으로 북한지역 주변 명승지를 연계하는 상품이나 설악권과 연계한 상호 보완적인 관광상품의 개발로 관광객의 욕구에 부응할 수 있는 노력을 해야 한다.

이와 관련하여 모객을 성공적으로 하기 위하여 대대적인 이벤트의 준비와 함께 관광객 유치에 긍정적 효과를 보이고 있는 영화나 TV드라마 등 촬영소로서의 역할을 적극적으로 검토해 볼 필요가 있다.

아홉째, 남북 당국자들은 당국간 및 실무자 협상을 통해 금강산 관광사업의 수익성 제고를 위한 제도적·기술적 대책을 세워야 한다.

비용 최소화를 위해서는 ① 관광특구의 개념과 성격의 명확한 규정을 통해 사업방향을 설정해야 한다. 특구내에서 이루어지는 거래에 대해 세금면제, 자유로운 입출국, 활동의 자율성, 정부의 지원을 포함하는 4개부문에 대해 전향적인 자세를 가질 필요가 있다. ② 북한과 합의할 때 수익분을 기준으로 일정비율을 지급하는 방식으로 하여 1인당 관광비용의 최소화를 해야 한다. ③ 남북교류협력기금 및 관광진흥개발기금 등 관련공공기관의 적극적인 지원체계를 확보해야 한다. ④ 넷째, 현대아산과 한국관광공사가 국내외 사업체를 대상으로 조기에 컨소시엄을 구성하고, 북한도 우호협력관계에 있는 중국, 러시아 등과 국제적인 컨소시엄 구성에 협조하는 등 사업의 안정성을 조기에 확보할 필요가 있다.

수익의 최대화를 위해서는 ① 관광객의 소비를 확대시킬 수 있는 대책을 세워야 한다. 예컨대 목적지에서 체류시간을 연장할 수 있는 다양한 프로그램과 관광객이 선호하는 관광상품의 개발을 할 수 있다. 관람위주의 단순한 관광 행태보다는 체험지향적이고 신기성을 체험할 수 있는 축제·이벤트나 지역의 독특한 관광기념품과 특산품의 판매를 통한 매출액 증대를 유도하는 것도 고려해 보아야 한다. ② 관광객이 쉽게 상품을 구매할 수 있는 판매소의 확대와 유통시스템의 정비, 신용카드 결제시스템, ATM을 통한 현금인출 가능, 외국인 환전기능 강화, 관광특구내의 원화사용 가능, 일정금액 이상의 고비용 여행상품일 경우는 여행비용을 분할해서 결제할 수 있는 제도를 도입할 필요가 있다. ③ 관광객 유치증대를 위해 비수기와 성수기의 다양한 가격 차별화를 하며, 체류기간 및 단체관광객, 장애인이나 노인, 이북 5도민 등에게 가격 할인혜택을 주는 등 다양한 인센티브가 마련되어야 한다. ④ 면세점과 카지노의 설치를 통해 수익률을 안정적으로 높일 수 있는 방안이 사업초기에 실현될 필요가 있다.

) 금강산 지역에 북한과 외교관계가 깊은 러시아, 중국 등의 스폰서로 각국의 식당과 기념품 판매소 등이 결합된 모델지구 설치 등을 검토할 수 있을 것이다.

Ⅳ. 결 론

금강산 육로관광사업은 단순히 현 정권이나 특정기업만의 관광사업이 아닌 민족의 평화, 통일로 나아가는 전초적인 사업이고, 향후 도래할 환태평양 시대에 한반도 관광거점 선점을 위한 중요한 사업이다. 또한 남북간 긴장완화와 경제협력, 민족화해와 신뢰구축에 상당한 도움을 줄 것으로 예상하고 있다. 따라서 남북한 정치 내부적인 이해관계로 인하여 이 사업이 왜곡되거나 지체되는 일은 결코 없어야 할 것이다. 북한도 남북공동의 이익과 평화정착을 실현할 수 있는 전향적인 자세로 협의에 임하고 관광사업의 활성화와 외자유치를 위해 남북공동으로 노력해야 할 것이다.

사업의 지속을 위한 남북 당국간 올바른 협의방향으로는 관광객의 활동범위 확대, 관광세칙 완화, 여건 변화시 투자금액 회수방안, 관광대가 지급시 수익분을 기준으로 한 지급비율 조정 등이 있다. 이와 관련하여 북한도 독자적으로 외래 관광객 및 외자유치를 할 수 있도록 해야 할 것이다. 이와 더불어 설악권과 금강권이 상호 연계하여 공동으로 발전할 수 있는 구체적인 방안이 강구되어야 하고, 두 지역이 보완적인 기능을 적절히 분담한다면 환태평양 시대에 경쟁력 있는 관광지역을 만들 수 있을 것으로 기대된다.

사업주체인 현대아산은 남은 기간 동안 관광 대가지급에 대한 합의와 관광지 이미지 확립을 위한 국내외 홍보 등 관광객 유치를 위한 전략적인 마케팅 방안을 수립해야 한다. 지역차원에서도 강원도와 해당 시·군의 각별한 노력이 요구된다. 특히, 지난 유람선 관광의 지역경제 효과가 적지 않았음에도 불구하고 지역주민의 만족도는 높지 않았던 점을 감안하여, 체계적이고 효율적인 지역경제 연계방안이 확실히 수립·시행될 필요가 있다.

지구상의 유일한 분단국가에서 금강산을 활용한 세계적인 관광지대를 조성하는 것은 상징적인 의미가 크고 설악권과 연계한 매력적인 관광상품의 개발은 향후 증가할 국내관광 수요와 외국인 관광객을 유치하는 데 귀중한 기반이 될 것이다. 금강산 육로관광의 실현은 남북관계와 현대아산의 여러 가지 묵은 문제를 극복해 줄 수 있는 절호의 계기로 평가된다. 이러한 과정에서 국민적 합의절차의 중요성이 충분히 확인될 때 금강산 육로관광의 효과는 훨씬 배가될 것으로 보여진다. ◈