Executive Summary

Executive Summary

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Hyundai Research Institute

VIP Report 2004.3.2 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

I. 평가의 기본 틀

참여정부 출범 이후 1년 동안의 경제 성과 및 시행된 정책을 적합성 등 5가지 기준으로 평가함		- (평가 대상) 참여 정부 출범 후 1년 동안의 경제 성과와 경제 정책 추진 방향 및 주요 정책 내용 - (정책 평가의 범위) 정책 내용은 공식적으로 발표된 정부의 각종 문서 및 정책 입안자인 경제 부처 수장들이 피력한 정책 방향 등을 근거로 함 - (평가 방법과 내용) 경제 지표의 비교를 통해 경제적 성과를 평가하고 정책 내용의 적합성 등 5가지 평가 기준을 토대로 정책 추진 내용을 검토 ·(경제 성과) 참여 정부 출범 전후의 경제적 지표를 비교하고, 이를 다시 과거의 신정부 출범 당시의 실적과 비교 ·(정책 평가) 당시의 경제 상황과 경제 정책의 적합성, 정책간 또는 부처간 정책 내용의 일관성, 상충하는 이해관계에 대한 균형성 및 정책 내용의 구체성과 실천 여부 등을 검토

< 참여 정부 1년 평가 내용 >

평가 구분	평가 내용
경제적 성과	·취임 이전과 이후의 경제적 지표 ·과거의 신정부 출범 사례와 비교
정책 평가성	·적합성, 일관성, 균형성, 구체성 및 실천성

Ⅱ. 참여 정부의 경제적 성과

(1) 참여 정부 출범후 주요 경제 지표의 변화

내수 부문의 침체로 인한 성장률 저하 현상이 두드러짐		- (개요) 소비·투자 침체의 심화와 성장률 둔화, 물가와 실업 등 민생 관련 지표들은 부정적인 성과를 보이고 있으나, 수출, 경상수지 등 대외거래 지표들은 참여 정부 출범 초기에 비해 큰 폭으로 개선됨 ① 부정적 성과 - (경제성장률) 2003년 3/4분기 경제성장률은 전년동기대비 2.3%에 그쳐, 올해 경제성장률은 2002년의 6.3%보다 크게 하락한 3% 미만이 될 전망임 - (내수) 2002년 플러스 증가율에서 참여 정부 출범(2003년 1/4분기)을 전후로, 감소세로 반전되며 경제성장률을 둔화시킴 ·(민간소비) 2002년의 6.8%의 높은 증가율 기록하며 경제 성장을 견인하였으나, 2003년 들어 카드채 및 신용불량자 문제로 가계의 소비 여력과 심리가 악화되어 마이너스 증가세로 반전 ·(투자) 부동산 경기 호황으로 3/4분기 건설투자는 전년동기대비 7.8%의 높은 증가세를 보였으나, 기업의 전반적인 투자 심리 위축으로 설비투자 증가율은 -4.7%로 급락

< 최근 국민 계정 주요 지표 추이 >

(전년동기대비, %)

	2002		2003
	연간	4/4	1/4	2/4	3/4
경제성장률	6.3	6.8	3.7	1.9	2.3
민간소비	6.8	4.3	0.7	-2.2	-1.9
설비투자	6.8	8.2	1.6	-0.8	-4.7
건설투자	3.3	6.0	8.1	7.2	7.8
수 출	14.9	24.2	17.2	10.2	15.2

자료: 한국은행.

주: 수출은 국민 계정상의 재화와 서비스의 수출을 의미함.

특히 물가 및 실업률 등의 민생 관련 지표들은 새정부 출범 이후 악화됨		- (민생 부문) 물가 및 실업률 모두 취임 전년과 비교하여 크게 악화 ·(물가) 내수 침체에도 불구하고 2003년 초반과 후반의 국제 원유 및 원자재 가격 상승, 환율 정책 실패에 따르는 수입 물가 상승 등으로 소비자물가 상승률은 2002년의 2.7%에서 2003년에는 3.6%로 급등했으며, 생활물가는 2.5%에서 4.1%로 상승함 ·(고용) 국내 경기 침체를 반영하며, 전체 실업률은 2002년 3.1%에서 2003년 3.4%로 0.3%p 악화(2004년 1월중 3.7%)되었으며, 청년 실업률은 6.6%에서 7.7%로 1.1%p 악화됨(2004년 1월중 8.8%, 월 단위로는 34개월만에 최고치를 기록)

< 최근 민생 부문의 주요 지표 추이 >

(단위: %)

	2002년	∀	2003년				2004년
			연간	10월	11월	12월	1월
소비자물가(전년동월대비)	2.7		3.6	3.7	3.4	3.4	3.4
생활물가	2.5		4.1	4.8	4.2	4.2	4.3
실업률	3.1		3.4	3.3	3.4	3.6	3.7
청년실업률	6.6		7.7	7.3	8.0	8.6	8.8

자료: 통계청

유일하게 긍정적인 성과로는 수출 호조를 들 수 있음		② 긍정적 성과 - (대외 부문) 수출 호조 및 큰 폭의 무역수지 흑자 기록 ·수출 증가율은 2002년의 8.0%에서 2003년에는 19.6%로 크게 확대되었으나, 내수 침체가 장기화됨에 따라 수입 증가세가 수출 부문을 따라가지 못함 ·이에 따라 2003년 무역수지는 2002년보다 52억 달러 증가한 155.4억 달러를 기록하였으며, 경상수지는 2002년보다 약 59억 달러 늘어난 120억 달러가 전망됨

< 최근 대외 부문의 주요 지표 추이 >

(전년동기대비, %)

	2002		2003					2004
	연간	4/4	1/4	2/4	3/4	4/4	연간	1월
수 출(FOB)	8.0	24.6	20.7	14.4	16.0	26.7	19.6	33.2
수 입(CIF)	7.8	23.1	30.9	12.1	10.5	18.1	17.5	11.3
무역수지(억 달러)	103.4	30.5	-11.8	43.6	48.8	74.8	155.4	29.5
경상수지(억 달러)	60.9	19.7	-16.8	24.9	39.9	72.0	120	-

자료: 산업자원부, 한국은행.

주: 이탤릭체 부문은 본 연구원 추정치.

금융 지표는 실물 경기의 불확실성을 반영하며 변동성이 확대됨		③ 금융 지표는 혼선 - (금융 지표) 환율 및 금리 하락, 주가 상승 ·(금리) 경기 회복에 대한 불확실성으로 회사채수익률은 2002년말의 5.68%보다 하락하여 2004년 2월 19일 현재 5.55%를 기록함 ·(환율) 2003년중 글로벌 달러 약세에도 불구하고, 원/달러 환율은 수출 호조를 유지하기 위한 정부의 외환 시장 개입으로 2002년말의 1,186.2원에서 2003년말에는 1,192.6원으로 상승하였으나, 최근 급락세를 나타내며 2월 19일 현재 1,164.1원을 기록함 ·(주가) 경기 침체에 불구하고 외국인 주도의 상승장이 지속되며, 2월 19일 현재 2002년말의 627.55p보다 254.1p(상승률 40.5%) 상승한 881.65p를 기록함

< 금융 지표 추이 >

	2002년말	∀	2003년말	2004년
				2.19
금리(3년 만기 회사채, %)	5.68		5.58	5.55
원/달러 환율(원)	1,186.2		1,192.6	1,164.1
종합주가지수(p)	627.55		810.71	881.65

		- (종합 평가) 전반적인 경제 여건이 악화 ·대외 거래 부문을 제외하고 내수 및 민생 부문은 악화됨 ·특히 내수 둔화에 따른 성장률 급락 현상이 가장 두드러짐

< 참여 정부의 출범 이전과 이후의 주요 지표 >

주: 흐린 선은 출범 전, 진한 선은 출범 이후를 의미함.

(2) 舊 정부 출범 당시와 비교

) P.28,31 그래프 및 P.32 표의 수치는 경제성장률 등 국민 계정 지표들은 취임 전년 4/4분기의 전년동기대비 증감률과 취임년 3/4분기의 증감률 차를, 실업률과 소비자물가는 취임 년도 2월과 취임 다음해 1월의 전년동월대비 증감률 차를 의미함.(산업생산은 취임 년도 12월)

■ 지표별 비교

대부분 지표들이 경제 여건이 비슷했던 문민정부의 성과에 미치지 못함		- (경제성장률) 비교적 대내외 여건이 유사했던 문민 정부와 비교할 경우, 문민 정부는 성장률이 개선된 반면 참여 정부는 성장률이 둔화됨 ·문민 정부 때인 93년 3/4분기 성장률이 전년동기대비 6.5%로 92년 4/4분기(3.7%)보다 크게 개선

특히 설비투자 및 생산은 외환 위기 때인 국민의 정부 출범 이후 1년의 성과 수준과 유사		·참여정부의 경우 2003년 3/4분기 성장률은 2002년 4/4분기의 6.8%보다 4.5%p 하락한 2.3%를 기록함 ·참고로 국민의 정부는 11.7%p 하락하였으나, 이 기간은 외환 위기로 인한 특수한 상황이기 때문에 직접적인 비교는 의미가 없음 - (민간소비) 참여정부의 경우 출범 전과 비교하여 6.3%p 악화 ·문민정부는 1.5%p 개선, 국민의 정부는 -12.5%p 악화됨 - (건설투자) 참여정부의 경우 출범 전과 비교하여 1.8%p 증가 ·문민정부는 17.1%p 개선, 국민의 정부는 -16.1%p 악화됨 ·문민정부와 참여정부 모두 부동산 경기 호황에 따른 주택건설의 호조로 높은 건설투자 증가세 시현 - (설비투자) 참여정부의 설비투자 침체 수준은 외환 위기 때와 유사 ·문민정부는 14.6%p 개선되었으며, 국민의 정부와 참여정부는 각각 -14.5%p 및 -12.9%p 악화됨 ·문민정부와 참여정부 모두 출범 전후의 시기는 국제 비즈니스 싸이클이 회복 초기 국면에 위치하였기 때문에 수출 기업들을 중심으로 보수적 경영 행태를 유지하였다는 점도 설비투자 부진의 한 가지 원인으로 작용함 ·그럼에도 불구하고 참여정부의 침체 수준이 문민정부보다 크게 악화되어 국민의 정부 출범 초기 시기와 유사한 수준을 기록한 것은 국내 정치 불안, 반 기업 정책 등 경제 외적인 문제가 작용하였기 때문으로 분석됨 - (산업 생산) 참여정부의 경우 외환 위기 때보다도 낮은 0.4%p 증가에 그침 ·문민정부는 6.8%p 개선되었으며, 국민의 정부도 4.4%p 상승함 ·이는 경기 침체의 장기화로 기업들의 향후 시장 전망에 불확실성이 증가하여, 생산 확대보다는 재고 조정을 통해 수요 변화에 대응하고 있기 때문임

		- (실업률) 참여정부의 경우 3.7%로 출범 이후 1년 동안 전혀 개선되지 못함 ·문민정부는 0.7%p 하락했으며, 국민의 정부는 2.5%p 증가함 ·한편 청년실업률은 문민정부가 1.7%p 개선되었으나, 참여정부는 0.1%p 악화됨 - (소비자물가 상승률) 참여정부는 0.5%p 하락 ·문민 정부가 1.8%p 상승하였으며, 국민의 정부는 8.0%p 하락 ·참여 정부의 물가가 문민정부와 비교하여 상대적으로 안정적이었던 이유는 참여정부의 물가상승률의 기준 시점이 고유가로 인해 물가가 급등했던 2003년 2월이었고, 경기 침체 지속으로 수요측 물가 상승 압력이 낮았기 때문임

■ 문민정부와 참여정부의 경제 실적 비교

문민 정부 출범이후 분기별 경제성장률은 2.8% 상승, 참여정부는 4.5%p 하락		- 특수한 상황(외환 위기)이었던 국민의 정부 출범 이후 1년 성과보다는 양호하지만 문민 정부의 성과에 비해서는 악화 ·문민정부와 참여정부의 출범 이후 경제 지표들의 개선도를 비교할 때, 경상수지와 물가 등에서는 참여정부가 비교적 양호한 성적을 기록하였으나, 경제성장률, 내수, 생산, 실업률 등에서는 참여정부의 실적이 매우 부진함 ·경상수지는 취임 년도 2월과 11월을 비교해 보면, 문민정부는 5.4억 달러 증가하였으며 참여정부는 30.7억 달러 증가함 ·소비자물가 상승률은 취임 년도 2월과 다음해 1월을 비교해 보면, 문민정부가 1.8%p 증가하였으며 참여정부는 0.5%p 감소함 ·취임 전년도의 4/4분기와 취임 년도 3/4분기의 GDP 증가율을 비교해보면, 문민정부는 2.8%p 높아진 반면 참여정부는 4.5%p 하락 ·실업률은 취임 년도 2월과 다음해 1월을 비교해 보면, 문민정부가 0.7%p 개선되었으나 참여정부는 개선되지 못함

< 문민 정부 및 참여 정부 출범 이후 1년 동안의 경제 성과 비교 >

(3) 경제 성과 부진 요인

참여정부의 경제 성과 부진은 대외 환경의 악화에도 원인이 있으나, 정책의 대응 속도 및 수준이 미흡하였기 때문임		- 대외 환경의 불안 요인 심화 ·미-이라크 전쟁, 세계 경기의 침체, SARS 확산, 북핵 문제 등 대외 불안 요인이 지속적으로 발생하여, 참여 정부 출범 이후 대외 여건이 악화됨 - 신속한 정책 대응의 미흡 ·집권 초기부터 참여 정부는 경기 침체 상황을 대외 요인에 의한 단기적인 것으로 인식하고 적극적으로 대응하지 않았으며, 집권 초기에 발생하는 사회 각 부문의 욕구 표출을 적절히 조율하지 못했음(이후 정책의 타당성에서 재논의) ·문민 정부는 출범 당시에 경기 회복을 최우선 과제로 내세우고 □신경제 5개년 계획□을 발표하기 이전 3월 22일에 □신경제 100일 계획□을 발표하고 경기 활성화를 적극적으로 실시·점검하였음. 물론 이는 이후 국내 경기를 과열시키는 요인으로 작용했다는 비판을 받고 있으나, 경기의 추가 악화를 방지하는데는 도움을 준 것으로 평가됨. 다시 말해서 경기 침체에 대한 적절한 대응의 실기는 경기 침체를 심화시켜 이를 회복시키는데 드는 시간과 비용을 더욱 크게 하는 것임.

< 참고 > 정부 출범 이후 1년 동안의 실물 및 금융 지표 변화 비교

	문민 정부	국민의 정부	참여 정부	비고
GDP (%p)	2.8 □	11.7 □	4.5 □	취임 전년 4/4분기의 전년동기대비 증감률과 취임 년도 3/4분기의 전년동기 대비 증감률 차
민간소비 (%p)	1.5 □	12.5 □	6.3 □
설비투자 (%p)	14.6 □	14.5 □	12.9 □
건설투자 (%p)	17.1 □	16.1 □	1.8 □
산업생산 (%p)	6.8 □	4.4 □	0.4 □	2월의 전년동월 대비 증감률과 1월(산업생산은 12월)의 전년동월 대비 증감률 차
실업률 (%p)	0.7 □	2.5 □	0.0
소비자물가 (%p)	1.8 □	8.0 □	0.5 □
경상수지(억 달러)	5.3 □	12.5 □	30.7 □	취임 년도 2월과 11월의 수지 차
전경련BSI(p)	0.0	64.0 □	15.6 □	취임 년도 2월과 취임 다음 해 2월 지수의 차
금리(3년만기회사채, %p)	0.0	11.21 □	0.31 □	기준시점: 취임 년도 2월 24일 비교시점: 취임 다음 해 2월 24일(문민 정부), 2월 24일(국민의 정부), 2월 19일(참여 정부)
환율(원/달러, p)	12.7 □	434.5 □	28.0 □
종합주가지수(p)	259.34 □	42.47 □	265.36 □

자료: 한국은행, 통계청, 증권거래소.

주: □ = 증가분(%p, p), □ = 감소분(%p, p).

Ⅲ. 참여정부 정책 평가

(1) 참여정부의 경제 정책 여건

■ 정치적 여건

참여정부는 제도권 내 정치 기반이 취약		- (참여정부) 정치 세력의 세대 교체를 겪으면서 제도권 내의 지지 기반이 분열되어 정치적 기반이 취약해져, 시민 단체 등 비제도권 세력으로 보완 ·(문민정부) 권위주의 정권에서 문민정부로 전환하였으나 기존 여당의 정치 기반 승계 ·(국민의 정부) 야당에 의한 정권 교체, 기존 야당의 정치 기반 승계

■ 경제 여건과 경기 순환상의 위치

참여정부 출범 이후 1년 동안의 시기는 대내외 경제 여건의 불안 속, 침체와 회복의 갈림길에 놓여 있음		- (경제 여건) 2002년말부터 대내외 경제 불안 요인이 심화 ·(대외 여건) SARS 확산, 이라크 전쟁, 미-EU간 갈등 등으로 대외 여건이 악화하는 가운데 미국 중심의 세계 정치·경제 질서를 재확인하는 과정 ·(대내 여건) 분식 회계, 카드채, 북핵 문제, 노사 갈등 등으로 경제 불안 심화 - (경기 상황) 점진적인 성장 추세를 장기 추세로 이어가느냐, 장기 침체 국면으로 진입하느냐의 기로 ·수출 부문의 호조로 7월 이후 경기 회복세를 이어가고 있으나, 내수 부문의 장기 침체로 회복세가 미약함 ·본격적인 경기 회복 국면에 진입할 수 있을지 여부는 아직 불투명한 상황임

참여정부 출범 당시의 경제 및 정책 여건은 문민정부와 유사,		- (과거 정부와의 대내외 여건 비교) 문민정부, 국민의 정부 및 참여정부 모두 정치적 변혁을 겪었다는 점과 대내외적인 경제적 불안 요인이 존재하고 있었다는 공통점이 존재 ·舊 정부 출범 당시에도 경기 하락기라는 공통점이 있으나, 참여 정부의 경우 출범 직전까지는 경기의 방향성이 불분명 - 참여정부 출범 당시의 정책 여건은 비교적 문민정부 출범 시기와 유사 ·세부적으로 차이는 존재하지만, 여권의 정치적 기반 승계, 대내외 경제 여건의 불안, 미국 주도의 세계 정치·경제 질서 재구축, 북핵 문제의 표출 등에서 참여 정부와 문민 정부의 출범 당시 상황이 유사 ·경제 여건의 불안과 경기 침체라는 점에서는 국민의 정부와도 유사하지만, 국민의 정부 출범 당시는 IMF 외환위기라는 특수 요인이 존재

< 세 정부의 출범 당시 상황 비교 >

	문민정부 (93. 2. 출범)	국민의 정부 (98. 2. 출범)	참여정부 (03. 2. 출범)
정치적 의의	·문민정부로 전환 ·구 여권의 정치 기반 대부분 승계	·여야 정권 교체 ·구 야권의 정치 기반 대부분 승계	·정치적 세대 교체 ·정치적 기반 취약
대외 여건	·미국과 농산물 개방 협상 ·WTO 출범(94. 1.) ·북핵 문제 대두	·아시아 외환 위기 ·IT 산업 급팽창 ·중국 경제의 부상	·미국의 세계 경제 주도권 강화, 통상 압력 강화 ·IT 이후 새로운 성장 견인력의 부재 ·북핵 문제 대두
대내 여건 (경기 상황)	·경기 침체 지속	·외환 위기 이후 경기 침체 지속	·완만한 상승세 후 하락기 진입
경제 정책 키워드	·세계화, 신경제	·지식 기반 경제	·동북아 허브

참여정부가 문민정부와 다른 점은 경제 상황에 대해 낙관적인 인식을 지속했다는 점임		- 그러나 문민정부와 참여정부는 경제 상황에 대한 인식에서는 차이를 보임 ·(문민정부) 침체된 경기 상황에 대해 외부적인 요인 뿐 아니라 □각 계층의 지나친 욕구 분출과 집단 이기주의는 산업의 경쟁력 저하와 국민의 경제의지 약화를 초래□한 것으로 평가(경제기획원, 「1994년판 경제백서」p.105) ·(참여정부) 경기 침체 상황은 대부분 대외적인 요인에 의한 것으로 인식하고 있으며, 국내 요인의 경우 분식회계와 같은 기업 부실만 제시하고 있음(재정경제부, 「새정부의 경제운용방향(2003. 3. 27.)」, pp.1∼3.) ·(정책 추진의 차이) 이러한 인식 차이는 결국 정책 운용에 반영되어 ▲ 문민 정부는 국가 경쟁력 강화 차원에서, 적극적인 경기 대응책과 경제 사회 전반의 구조 개혁 정책을 마련하고 있는 반면, ▲ 참여정부는 분배의 중요성을 강조하며, 소극적 경기 정책과 적극적인 대기업 개혁 정책을 강조하는 한편 노동 쟁의에 대해서 편향적인 대처 자세를 보임

< 문민정부와 참여정부의 유사점과 세부적 차이점 >

	문민정부 (93. 2. 출범)	참여정부 (03. 2. 출범)
정치적 의의	- 여권의 정권 재창출 속에서 내부적 정치 세력 교체
	·권위주의 정권에서 문민 정부로 전환 ·정치적 기반 비교적 안정적	·정치적 세대 교체 ·정치적 기반 비교적 취약
대외/대미 환경	- 미국 중심의 정치·경제적 역학 관계가 재설정되는 속에서 중동전쟁 발발
	·걸프전 발발(91), 소말리아 파병 결의(93. 4.)	·이라크전 발발(03), 이라크 파병 결의(03. 4.)
대북 관계	- 화해 후 긴장
	·남북 불가침/비핵화 합의(92. 2.) → 북한 NPT 탈퇴(93. 2.)	·남북 정상회담(99. 6.) 이후 정치적 경제적 화해와 협력 분위기 유지 → 북한 NPT 재차 탈퇴(03. 1.)
실물지표	- 성장률 둔화, 실업증가, 물가 상승
	·경기침체에 의한 수입 둔화로 경상수지 흑자 확대	·환율 및 유가 상승으로 수입물가가 상승하고 경상수지 적자 반전
금융시장	- 금융시장 불안
	·금융실명제를 앞두고 그 부작용에 대한 우려감 증폭	·카드채, 분식회계, 가계부실 등으로 금융불안 확산

(2) 참여정부의 과제와 주요 정책 내용

■ 참여정부 출범 당시의 경제적 과제

참여정부 출범 당시는 경기 급락과 안정적 성장 기반 마련이 요구되었던 시기임		- (단기 과제) 경기 급락 가능성에 대응 ·위축된 소비심리와 투자심리의 활성화로 단기적인 경기 급랭 가능성을 극복하여 안정적이고 장기적인 성장으로 유도 ) 이 외에도 금융시장 안정화 등 여타의 단기적인 과제가 있지만 분석의 범위를 좁히고자 이는 생략함 - (중장기 과제) 안정적 성장 기반의 마련 ·IT 이후의 새로운 성장 동력 창출 ·대외 환경 변화에 대한 국내 경제의 경쟁력 제고 ·사회 각 부문의 이해관계의 조정

■ 참여정부의 주요 정책 내용

출범 직후 참여정부는 단기적인 경기안정화와 장기적인 경제 선진화 정책을 표방		- 단기적 경기 침체 극복 및 안정화 정책 ·(출범 초기) 국내 경기 침체를 대외 요인에 의한 단기적 현상으로 규정하고, 연간 재정 규모를 유지하되 예산 집행을 상반기에 집중하는 경기조절적 재정 정책을 실시 ·(4월 이후) 금리 인하 및 재정 규모 확대의 적극적 방향으로 선회 - 장기적 경제 선진화 정책 ·(구조 개혁의 지속적인 추진) 재벌 정책의 합리적 운용, 경쟁제한적 규제 개선, 산업자본과 금융자본간 건전한 관계 정립, 금융시장 관련 법률 정비, 재정 건전화 및 부처 자율성 제고, 국가계약 제도 개선, 법정 근로시간 단축, 외국인 고용 허가제 도입 등

		·(성장잠재력 확충) 동북아 경제 중심 국가 건설, 기업하기 좋은 조세 환경 조성, 이공계 우수 인력의 양성과 연구개발 투자의 효율화, 기술개발 촉진과 성장동력 육성, 중소기업의 자생적 기반 확충 등 ·(국가 균형 발전) 재정·세제의 분권화 확대, 지역경제의 활성화와 지방 대학의 육성 등 ·(참여 복지 구현과 소득 분배의 개선) 취약 계층의 취업 기회 확대, 세 부담의 형평성 제고, 공정하고 투명한 세정 운영, 퇴직연금 제도의 도입 등

< 참여정부의 대내외 여건과 주요 정책 방향 >

	출범 당시 대내외 경제 상황		·대외 환경 악화 : 세계경기 침체, 북핵 문제, 아시아 SARS, 이라크 전쟁 가능성, 한미 관계 냉각 ·대내 부실 노출 : 카드채 문제, 분식회계 문제 등
			·금융시장 불안 및 실물경기 침체, 장기 침체 가능성 ·장기적 성장 원천의 필요성 대두
	□
	참여 정부 경제적 과제		< 단기 과제 > 경기 침체 극복				< 중장기 과제 > 안정적 성장 기반 마련
	□
	주요 정책		경기조절 재정정책 금융 시장 안정화 정책				- 국정목표 ·국민과 함께하는 민주주의 ·더불어 사는 균형 발전 사회 ·평화와 번영의 동북아 시대 □ - 경제정책(□새정부의 경제운용 방향□, 2003. 3.27.) ·구조개혁 완수, 성장잠재력 확충, 국가 균형발전, 복지 및 분배구조 개선

(3) 참여정부 경제 정책 추진의 문제점

■ 적합성(국내외 경제 여건상의 현실성) 미흡

섣부른 분배 정책, 경기 조절 정책의 실패, 기업 정책의 실패 등으로 적합성을 상실		- (분배 정책) 경제 발전 단계에 부적합한 성장-분배 정책 제시 ·외환 위기 직전의 소득 수준도 회복하지 못했음에도 불구하고 경제 발전 단계에 맞지 않는 분배 위주의 정책을 모색 ·즉 중산층 육성을 통한 분배구조의 개선보다는 고소득자에 대한 과세를 통해 저소득층을 보전해주는 재분배만을 추구 ·이는 부문간 생산성 격차를 유발하여 경제 전체로는 零合(zero-sum) 또는 陰合(negative-sum)적 결과를 초래할 수 있음 - (경기 조절 정책) 경기 침체 가능성에 대한 판단 착오와 부적절한 대응으로 정책 불신감과 경기 침체의 심화를 야기 ·1/4 분기 성장률이 3.7%로 하락하고, 2/4분기는 이보다 더 하락할 가능성을 보였음에도 불구하고 4월까지도 정부는 □5%대 성장 가능론□을 피력 ·이러한 정부 인식은 경제 주체들에게 심리적인 안정감은 주지 못한 채 경제 정책에 대한 불신감만 야기 ·이후의 경기 조절 정책은 투자 중심의 재정지출 정책으로 이루어져 극심한 소비 침체 문제를 간과 ·이러한 정책은 과거 문민 정부 초기의 경기 부양 정책이 기업 구조개혁을 지연시키고 외환위기를 야기했다는 인식에 근거(대통령 임시국회 국정연설, 2003. 4. 2.) - (기업 정책) 타당성 검증과 여론 수렴이 이루어지지 않은 정책을 일방적으로 수용 ·공익 소송제, 공정거래 사법경찰관 제도 도입, 포괄주의적 상속·증여세 도입 등 경제적 효과에 대해 검증이 이루어지지 않은 기업 정책을 추진 ·또한 이러한 사법 및 조세 정책을 대기업의 지배구조를 개선하기 위한 수단으로 이용하고 있어 지배구조 개선 이외 기업 활동 위축과 같은 부작용이 발생할 가능성을 간과

■ 일관성(시간적인 일관성, 사안별 일관성 및 경제 부처간 일관성) 부족

사안별, 부처간 정책 일관성이 부족하며, 정책의 조율 기능에도 문제가 있었던 것으로 평가		- (시간적 일관성) 전반적으로는 출범 이후의 정책 기조가 유지 - (사안별 일관성) 민간과 공공 부문에 대한 상이한 접근 및 상위 개념과 세부 정책간의 비일관성 ·카르텔을 비롯한 경쟁 제한적 규제 정비 등 민간 부문의 경쟁 촉진 정책을 추진하면서 공기업 민영화에 대해서는 소극적인 자세를 보이는 것과 같이 민간 부문가 정부 부문의 시장 경쟁에 대해 상이한 인식을 지니고 있음 ·성장잠재력의 확충이라는 상위 정책 목표에도 불구하고 화물연대를 비롯한 특정 이익 집단의 행위가 성장 기반을 와해시킬 수 있다는 점을 간과 - (부처간 일관성) 관련 부처간 상이한 의사 표출 ·공정위의 부당내부거래 일제 조사에 대해 재경부는 경제 상황에 대응한 신축적 운용을 언급 ·외국인 투자 유치를 위해 재경부는 법인세율 인하를 제시했으나 청와대는 이에 반대 입장 표출 ·이외에도 외국인 투자 정책, 출자총액 제한 제도 등에 대해 산업자원부, 재경부, 공정위 등이 각기 다른 입장을 표현 - (정책 조율 기능의 미흡) 정책의 유연성 및 다양성 제고는 긍정적이나 전체 정책의 조율 기능이 미흡이 문제점으로 대두 ·일관성은 경직성 또는 일방성과는 다른 의미임. 즉 시간의 경과에 따라 또는 정책 기조는 변할 수 있으며(= 유연성) 정부 부처에서도 동일한 문제에 대한 다양한 의견들이 제시될 수 있음(= 다양성)

		·이러한 의미에서 참여 정부는 과거의 경직적이고 일방적인 정책 운용과 의사결정 과정에 유연성 또는 다양성을 부여했다는 평가를 할 수 있음 ·다만 의사 결정을 번복할 여건 변화가 없음에도 시간 경과에 따라 정책 기조가 자주 변한다거나, 내부적으로 이루어져야 할 부처간 이견 조정 과정이 성급하게 외부로 표출됨에 따라 경제 주체들에게 불신감과 혼란을 야기함

■ 균형성(상치되는 입장 및 부문간 균형성) 부족

노동정책의 균형성 상실과 민간 부문에 뒤지는 공공 부문의 개혁 지연		- (노동정책) 노동자 중심의 일방적인 정책 성향 표출로 불필요한 사회적 비용을 야기 ·노동 구조 개혁의 경우, 근로 시간 단축, 외국인 고용 허가제 등 노동자의 권익 향상을 위한 정책 위주로 이루어져 있으며, 노동 유연성 제고에 대한 정책 추진이 상대적으로 부진함 ·노사 분쟁에 대해 정부 기관이 개입하여 경우 상대적으로 親노동계적인 의사 결정을 내림으로써 경제의 효율성을 저해하고 추후 또 다른 집단행동을 유발시키는 등 사회적 비용이 발생함 - (민간과 공공 부문 개혁) 공공 부문의 개혁 지연 ·현재 금융, 기업, 노동 및 공공 등 4대 부문의 구조개혁 중 가장 미흡한 것으로 평가되고 있는 공공부문의 구조 개혁의 경우, 민영화 부문에 대한 구조 개혁은 여전히 이루어지지 않고 있음 ·공공 부문의 구조 개혁은 주로 공기업에 민간의 경영마인드를 도입하는 방식으로 이루어지고 있으나, 정부 조직으로서의 위상은 유지한 채 운영 방식만 개선하는 데에는 한계가 있음

■ 구체성·실천성(장기 정책의 구체성 및 단기 정책의 실천) 미약

장기적인 전략만 있을 뿐, 구체적인 실현 방안이 부족		- (장기 정책의 구체성) 동북아 허브 전략을 비롯한 장기 정책의 구체성 미흡 ·동북아 중심 국가 건설을 위한 많은 정책을 제시했으나 소관 부처별 세부적인 실천 내용 및 단계별 전략 제시가 부족 - (단기 정책의 실천) 경기 침체 극복을 위한 재정 지출 정책의 실천 부족 ·공공 투자 중심의 경기 부양책을 표방하였음에도 불구하고, 2003년 국내기계수주에서 공공 부문은 오히려 38.1% 감소했으며, 국내건설수주와 국내건설수주도 민간 부문의 실적에 훨씬 미치지 못하는 1.9% 및 4.5% 증가에 그침 ·이는 문민 정부의 경기 활성화 전략인 □신경제 100일 계획□과 같은 구체적인 실천 전략과 상시적인 점검 체제가 마련되지 않았던 데에도 기인함

< 2003년 공공 부문과 민간 부문의 투자 동향 >

(단위: 전년대비 증감률, %)

	발주 주체	2003년
국내기계수주	공공	-38.1
	민간	-5.2
국내건설수주	공공	1.9
	민간	33.3
국내건설기성	공공	4.5
	민간	25.7

자료: 통계청, 「산업활동 동향」.

(4) 정책 내용 종합 평가

참여정부의 경기 대응 능력 미흡, 정책의 신뢰도 저하		- 단기적인 경기 침체 극복 성과 미흡 ·물가 상승과 기업의 구조 개혁 노력 회피 등 경기 부양 정책으로 발생할 수 있는 문제점들을 감안하여 경기 부양에 신중을 기했다는 것은 타당한 면이 있음 ·하지만 대외 여건이 열악한 상황을 감안하더라도, 경기 상황에 대한 낙관적인 인식, 특정 집단의 이익 요구 행위의 부정적인 효과에 대한 과소평가 등의 착오와 부적절한 경기 대응 정책이 경기 회복을 더욱 어렵게 했음 - 주요 경제 정책의 추진 과정상 나타난 문제들로 인해 정책 신뢰도가 저하되고 사회적·경제적 비용 발생 ·특정 집단의 이익 요구 행위에 대한 무조건적인 거부보다는 그 내용을 신중하게 검토하는 태도는 사회의 다양한 욕구를 수용한다는 면에서 긍정적임 ·과거의 일방적인 의사결정 과정에서 탈피하여 정부 내에서도 다양한 의견이 표현된다는 것은 정부정책의 유연성 측면에서 바람직한 면이 있음 ·하지만 주요 경제 정책의 적합성, 일관성, 균형성 및 구체성과 실천이 결여되어 경기 회복 시점이 늦어지고 사회적인 조정 비용이 과도하게 발생할 우려가 있음

Ⅳ. 향후 정책 과제

(1) 기본 방향

향후 정책의 방향은 일관성, 균형성, 구체성을 확보해야 할 것임		- (개요) 경제 현실에 대한 정확한 인식과 신뢰성을 가질 수 있는 세부 정책을 제시 ·단기적으로는 구체적·실천적인 정책을 경기 침체를 극복 ·선진 경제를 위한 장기 비전에 부합되는 정책을 추진하되 정책의 현실성, 일관성, 형평성, 구체성 등을 통해 신뢰도를 제고 - (일관성 유지) 다양성을 존중하되 정책의 일관성 및 정책결정의 효율성을 유지 ·내부적인 의사결정 과정에서는 다양한 가능성과 의견을 존중하되, 불필요하게 대외적으로 노출되거나 내부 갈등으로 인식되지 않아야 함 ·이를 위해서는 소관 부처가 중첩되는 경제 현안의 경우 재정경제부의 의사결정력을 강화하여 일원화하여 정책조율 기능을 제고할 필요가 있음 ·또한 사회적인 다양성과 정책 결정 과정의 다양성을 수용하는 방식이 정책 대응 기회를 놓치게 하거나 과도한 비용을 야기할 수 있음을 간과해서는 안됨 - (균형 감각 확립) 집단간 이해 관계가 상충되는 부분에 대한 엄정한 정책 기준 제시 ·사안별 유연성을 감안하더라도, 이익 요구 행위의 수용 가능한 범위를 분명히 제시하고 이에 근거한 엄격한 법·제도적 대응이 필요 - (구체성과 실천력 확보) 정책의 구체성과 적극적인 실천 의지 확립 ·장단기 정책의 사안별·시간별 구체적인 계획을 수립 및 그 실천 여부와 성과를 수시로 점검

(2) 부문별 주요 정책 보완 과제

소비와 설비투자 회복을 위한 경기 부양과 물가 안정에 주력해야 할 것임 대외의존적인 경제 구조의 개선, 수출 구조의 선진화, 새로운 성장 원천의 조속한 발굴, 서비스 산업의 육성이 요구됨		① 경기 침체 및 경제 불안 상황의 극복 - 소비와 설비투자 촉진을 위한 정책 내용의 보완 및 적극적인 실천 ·투자 중심의 재정지출 확대 정책을 실업 대책 및 저소득층 소득 보전과 같은 소비 촉진 정책으로 보완하고 특소세의 한시적 인하를 검토 ·부동산 과열과 가계대출 부실화에 대응한 정책이 현 경기를 지탱하고 있는 건설경기를 침체시키고 소비 회복을 지연시킬 수 있는 가능성을 면밀히 검토하고 이를 보완해야 함 ·연초와 같이 정부 투자 부진이 정부 투자 계획의 실천 부족에 기인하는 경우가 반복되어서는 안됨 - 기업의 투자 마인드 적극 고양 ·투자 활성화와 생산 및 고용 촉진으로 경제 여건을 개선하기 위해 법인세 인하 등을 적극 추진 - 정부 부문에 의한 물가 상승 요인을 최대한 억제 ·물가 파급 효과가 큰 공공서비스 요금과 공공 부문의 임금 상승을 최대한 자제 ② 2만 달러 소득 달성을 위한 성장잠재력의 확충 - 경제의 대외 취약성 극복 ·(부품·소재 산업 육성) 소재 및 부품 산업에 대한 외국인 투자 유치를 통해 기술 이전을 유도하고 자체 기술력 개발에 대한 정부의 인센티브 확대 ·(대외의존도 개선) 중화학 공업 중심의 구조에서 省에너지 산업 중심으로 전환을 유도하는 등 대외의존도가 높은 산업 구조를 탈피하고 에너지 과다 소비형 산업은 지양

섣부른 분배정책은 지양		- 수출 산업의 비 가격 경쟁력 제고 ·(기술 개발을 통한 고부가가치화) 국내 주력 산업의 기술 수준이 선진국 대비 60∼70%에 머물고 있기 때문에 기술 혁신을 통한 고부가가치화가 핵심 ·(품목의 다양화와 고급화) 선진국의 다양하고 빠르게 변화하는 수요에 대응하기 위해서 수출 품목을 다양화하고 고급화할 수 있는 합리화 투자가 요구됨 - 새성장 원천의 조속한 발굴 및 집중 투자 ·(문화 생산력 제고) 문화 인프라를 크게 확충하고 적극적인 문화 산업 육성 정책을 시행 ·(벤처 기업의 육성) 정부의 기술 평가 능력을 제고하고 관련 정책을 일원화하여, 새로운 성장 동력으로서의 벤쳐 산업의 기능을 활성화 - 서비스 산업의 육성 ·(서비스 산업 안정적 성장 기반 마련) 제조 부문의 잉여 인력과 자원을 이용하는 수준의 국내 서비스 산업의 질적 개선을 통해 장기적·안정적으로 서비스산업이 성장할 수 있도록 유도 ·(민간 기업의 고부가가치의 서비스상품 개발 노력) 가계의 소비 증가가 해외 소비로 유출되지 않고 국내 소득의 증가로 다시 환원되도록 레져, 관광, 교육 등 국내 서비스상품의 개발 ③ 성장단계에 적합한 복지정책의 수립 - 경제 발전 단계에 적합한 성장-복지 정책을 실시하되, 복지 정책에 대한 구체적인 장기 계획을 제시 ·성장 우선 전략은 □파이를 키울 수 있느냐□보다는 □키워 놓은 파이를 추후에 나눌 수 있느냐□의 문제로 귀착됨 ·즉, 경제성장의 혜택을 분배구조의 개선으로 연결할 수 있는 구체적인 계획으로 경제주체들간의 합의를 도출해야 함

복지 정책은 장기적인 관점에서 지속성을 가질 수 있도록 성장과의 보조를 맞추어야 할 것임		- 경제 발전 수준에 맞는 분배적 정의 실현 : 성장을 훼손해서는 안됨 ·글로벌 무한 경쟁의 시대에서 경쟁력 향상을 통한 지속적 성장 필요 ·후발국의 경우 선진 경제를 추격(catch-up)해야 한다는 부담이 있기 때문에, 성장에 우선순위를 둘 수밖에 없음 ·아직 요소주도형(혁신주도형으로 이행하는 과도기) 산업구조라 할 수 있으므로, 경제 잉여(economic surplus)가 끊임없이 재투자되어 (체증적) 확대재생산이 요구되는 단계임 - 경제·사회적 감내 수준 고려(특히 복지 재원의 문제) ·사회복지를 과도하게 강조한 경우 대부분 재정적자 등으로 고생(영국 노동당 정권 하에서의 □영국병□ 등) ·부가가치 창출 주체인 기업으로부터의 재원 조달이 불가피한데, 이 경우 자본 이탈(capital flight) 우려, 외국기업과 국내기업의 역차별 가능성 등 다양한 문제가 발생함 - 분배적 정의는 시장 원리를 통해 혹은 시장 원리를 크게 훼손하지 않는 범위 내에서 이루어져야 함(자유시장경제라는 기본 이념과의 합치) ·예컨대 계약이나 거래 등에서의 공정성이 담보된다면(법제도의 역할로서 법치주의 확립과 상통), 분배는 □기여한 만큼□ 이루어지는 것임 ·소득 재분배는 이미 자본주의에 내재화된 합리적인 제도를 통해 이루어져야 함(예: 납득할만하며 투명한 누진세제 등) ·시장 원리를 무시한 강요된 복지는 제공하는 서비스의 질적 저하를 낳을 가능성이 큼(예: 교육 서비스, 의료 서비스 등) - (중산층 육성을 통한 분배적 정의 실현) 일자리 창출과 임금 소득 확대 등을 통해 중산층 기반을 확고하게 하면, 경제적 불평등으로 인한 갈등은 크게 해소될 수 있음

2만 달러 소득 달성을 위해서도 필요한 동북아 중심 국가 전략을 구체화시켜야 함		·부와 소득의 강제적 재배분이 아니라, 중산층 육성을 위한 과제를 발굴하는 데 초점(예: 산업 지원 서비스 산업의 창출을 통한 소득 창출 여건 확대, 중산층의 소득세 인하 등) ④ 동북아 중심국가를 위한 세부 실천 과제 제시 - 통일을 대비한 남한 주도의 남북 경협 추진 ·북한 개발이 해외자본 주도로 이루어진다면, 통일 이후 남북한은 도량형을 위시하여 사회·경제적 통합에 막대한 비용 소요 ·북한을 동북아 평화정착의 상징적 기지로 부각시킴으로써 미국 등 선진국의 자본을 적극 유치하도록 함 ·북한으로 하여금 자본주의권인 한국, 일본과 사회주의권인 중국, 러시아, 몽골의 지정학적 교량지로서 지리적·이념적 완충 역할을 담당하도록 함 - 한중일 자유무역협정(FTA) 체결 ·한중일 3국의 교역량은 세계교역의 12.6%(2001년 기준)를 차지하면서 북미자유무역협정(NAFTA)과 유럽연합(EU)에 이어 세계 3위의 경제권으로 부상 ·(FTA 체결로 지역경제 자립도 및 지역간 협력 강화) 한중일 간 자유무역협정(FTA)으로 경제 교역 분위기가 호전되면 동북아는 사회·경제적으로 커다란 전환 국면에 진입 - 관세동맹 추진 ·일본은 핵심부품 소재와 자본재, 한국은 중간재, 중국은 소비재 생산 구조로서 상호 분업 및 보완성이 뚜렷해지고 있음 ·상호 보완적인 산업을 고부가가치의 물류업무로 통합하기 위해서는 한중일 3국의 관세 동맹이 필요 - 동북아 개발은행의 창설 ·중국의 무역자유화 조치가 완료되는 2006년과 러시아, 몽골, 북한 등이 WTO에 가입할 것으로 예상되는 시점을 전후하여 동북아 개발은행을 창설함으로써 지역단위의 협조 체제를 확립

한반도의 지정학적 위험성을 감소시켜, 대내외의 경제 심리 안정을 추구해야 함		·동북아 개발은행의 주요 업무 : ⅰ) 지역 인프라 투자 및 보증, ⅱ) 민간기업에 대한 투·융자 및 보증, ⅲ) 역내 국가들의 무역 촉진을 위한 금융지원 등 - 금융 비즈니스 센터의 구축 ·자유무역협정, 관세동맹 등은 개방적이고 포용적인 역사 및 문화적 유산의 뒷받침이 필요할 뿐 아니라 각종 제도적 장치의 선행이 요구됨 ·반면, 금융중심지는 우리나라의 강력한 의지만 있다면 관련 법규, 제도 정비, 금융개혁 및 구조조정을 지속적으로 추진함으로써 실현 가능 → 비교우위성 ·금융거래의 자유화와 국내 역외시장(가칭 Korea Offshore Market)의 설립, 한국을 경유하지 않는 동북아 물류까지 완벽하게 지원할 수 있는 전자 시스템 구축, 원화의 국제화 유도 등을 통해 금융비즈니스 센터를 위한 기반 구축 ⑤ 남북 관계의 연착륙 유도 - 북핵 문제, 북한의 대외 개방 및 국제 협력 문제 등에 있어서 적극적인 중재자 역할을 수행하여 지정학적 안정성 제고 ·안정적인 남북관계는 정치적 측면 뿐 아니라 경제 심리의 안정을 바탕으로 경기 회복과 장기적인 성장 기반을 구축하는 데에도 필수적인 요소임 ·북한은 핵문제 해결과 더불어 경제난 극복을 위해 대외 개방 및 국제적인 협력을 모색해야 하는 시점에 와 있음 ·경제적 현안 해결이 원활하지 않을 경우 북한이 정치적·군사적 강경 정책을 취할 수 있으며 남북관계, 나아가서는 한반도의 긴장감이 높아지게 됨 ·따라서 북한의 대외 현안 해결에 있어서 남한이 적극적인 중재자 역할을 수행하여 남북의 신뢰 회복과 한반도의 위기감 완화를 유도해야 함 경제본부 bkyoo@hri.co.kr ☞ 3669-4032

정책 Focus

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